Asumistuen uudistaminen – mitä maksaa ja kuka maksaa?

Asumisen tukeminen on tärkeä mutta visainen osa sosiaaliturvan kokonaisuutta. Selvitimme, miten erilaiset uudistukset vaikuttaisivat yleisen asumistuen saajien tuloihin ja julkisiin menoihin.

Yleisestä asumistuesta on käyty runsaasti yhteiskunnallista keskustelua. Huolena ovat olleet asumistuen kasvaneet kustannukset ja asumismenojen korvaaminen perustoimeentulotuella, ja keskustelussa on esitetty erilaisia muutoksia nykymalliin.

Tässä blogitekstissä tarkastelemme muutamia uudistusvaihtoehtoja mikrosimuloinnin avulla.

Pieniä viilauksia vai kokonaisvaltaisia uudistuksia?

Laskelmiemme tarkoituksena on kuvata eri uudistusvaihtoehtojen vaikutuksia julkiseen talouteen ja kotitalouksien toimeentuloon. Mukana on nykyisen yleisen asumistuen lisäksi viisi mallia, jotka eroavat toisistaan tehtyjen muutosten lisäksi myös tavoitteiltaan.

Mallivaihtoehdot eivät tällaisenaan ole toteuttamiskelpoisia, mutta laskelmat tarjoavat alustavia tuloksia erilaisten muutosten vaikutuksista.

Nykytila

Yleinen asumistuki on ruokakuntakohtainen tuki, jonka määrään vaikuttavat ruokakunnan jäsenten määrä, asunnon sijaintikunta sekä ruokakunnan asumismenot ja tulot. Asumistuen määrä on 80 % hyväksyttyjen asumismenojen ja perusomavastuun erotuksesta. Hyväksytyissä asumismenoissa on yläraja. Perusomavastuu määräytyy ruokakunnan tulojen perusteella.

Työtuloissa on 300 euron henkilökohtainen suojaosa. Jokainen ruokakuntaan kuuluva henkilö voi siis ansaita 300 euroa kuukaudessa ilman, että se vähentää tuen määrää. Kaikista pienituloisimmille Kela korvaa asumismenoja myös toimeentulotuella. Toimeentulotuessa asumismenot otetaan huomioon useimmiten täysimääräisinä.

1. Vain hakijan tulot vaikuttavat

Uudistuksessa asumistuen määrään vaikuttavat vain hakijan omat tulot. Muutoin asumistuki pysyy ennallaan. Laskelmassa oletetaan, että ruokakunnan vähiten ansaitseva aikuinen on tuen hakija.

2. Henkilökohtainen tuki

Tuki on täysin henkilökohtainen. Tuloiksi lasketaan henkilön omat tulot ja asumismenoiksi ruokakunnan asumismenot jaettuna aikuisten määrällä. Enimmäismenoina käytetään yhden hengen ruokakunnan enimmäismenoja paitsi yksinhuoltajilla, joilla lasten lukumäärä nostaa enimmäismenoja nykyisellä tavalla. Henkilökohtaisen tuen tarkoituksena on yksinkertaistaa sosiaaliturvaa.

3. Ansiotulovähennyksen porrastaminen

Ansiotulovähennys on 300 euroa, kun tulot jäävät sen alle. Rajan ylittyessä ansiotulovähennyksen määrä vähenee 20 euroa jokaista ansaittua 100:aa euroa kohden. Ansiotulovähennyksen porrastaminen kohdentaisi vähennyksen erityisesti pienten ansiotulojen saajille.

4. Korvattavan osuuden porrastaminen

Jos hakijan tulot ovat pienet, asumismenoista korvataan 100 %, kuitenkin enintään enimmäismenot. Korvattavan osuuden raja on sama kuin nykyisen perusomavastuun raja. Kun perusomavastuu on 0 euroa, maksetaan hyväksytyt asumismenot kokonaisuudessaan. Muuten korvauksen määrä on nykyinen 80 %. Uudistuksen tavoitteena on parantaa pienituloisimpien tukea ja vähentää toimeentulotuen tarvetta.

5. Asumistuen enimmäismenojen poistaminen

Asumismenojen yläraja poistuu, ja korvattava osuus nousee 80 %:sta 100 %:iin. Tuloista riippuvainen perusomavastuu säilyy. Myös tämän uudistuksen tarkoituksena on vähentää asumismenojen korvaamista toimeentulotuella.

 

Useimmat uudistukset kasvattaisivat julkisia menoja

* Gini-kerroin mittaa tulonjaon tasaisuutta siten, että arvo 0 tarkoittaisi täydellistä tulojen tasa-arvoa ja arvo 100 vastaavasti täysin epätasaisesti jakautuneita tuloja.

Eri uudistusten vaikutukset asumistuen ja toimeentulotuen menoihin, kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin ja tulonjakoon on esitetty taulukossa.

Vaihtoehdoista ainoastaan ansiotulovähennyksen porrastus (3) vähentää julkisen talouden menoja. Muut uudistukset kasvattavat menoja. Eniten menot kasvavat mallissa 1, jossa vain hakijan tulot vaikuttavat asumistukeen. Mallissa koko ruokakunta saa tuen pienituloisimman ruokakunnan jäsenen tulojen perusteella. Menojen kasvu johtuu sekä tuen saajien määrän kasvusta että tuen suurenemisesta.

Henkilökohtainen tuki (2) ja asumismenojen korvaaminen kokonaisuudessaan (5) lisäävät menoja laskelman mukaan 0,6 miljardia euroa. Korvattavan osuuden porrastuksen (4) hintalappu on 90 miljoonaa euroa.

Toimeentulotuki joustaa suhteellisen vähän asumistuen muuttuessa. Vain hakijan tulot vaikuttavat -mallissa (1) asumistukimenot kasvavat n. 1,4 miljardia euroa, mutta toimeentulotukimenot laskevat vain 25 miljoonaa euroa. Ansiotulovähennyksen porrastuksessa (3) sen sijaan asumistukimenot leikkaantuvat noin 100 miljoonalla eurolla, mutta toimeentulotukimenot kasvavat vain 12 miljoonaa euroa.

Erot johtuvat siitä, kenelle uudistusten vaikutukset kohdentuvat.

Vain hakijan tulojen huomioiminen tasaisi tuloeroja, mutta tulisi kalliiksi

Tulonjaon tasa-arvoa kuvaavaa gini-kerrointa tulkitaan siten, että arvo 0 tarkoittaisi täydellistä tulojen tasa-arvoa ja arvo 100 vastaavasti täysin epätasaisesti jakautuneita tuloja.

Vain hakijan tulot vaikuttavat -malli (1) esimerkiksi tasaa tulonjakoa lähes puoli prosenttiyksikköä, mutta uudistuksen hinta on myös mittavat 1,4 miljardia euroa. Muissa malleissa tulonjaon muutokset ovat maltillisia, mutta tuen kohdentumisessa on silti eroja.

Voittajat ja häviäjät

Simuloinnin ehkäpä kiinnostavin anti on mahdollisuus tutkia uudistusten vaikutusta eri tuloluokissa. Seuraavissa kuviossa on eroteltu kotitaloudet, jotka voittivat tai hävisivät kussakin uudistuksessa. Kotitaloudet on jaettu tulokymmenyksiin, jotta voimme nähdä, kenelle uudistusten vaikutukset kohdentuvat.

Jako tulokymmenyksiin on tehty kotitalouden käytettävissä olevien tulojen pohjalta asumistuensaajien kesken. Kuvioissa on siis vain asumistuen saajat ja asumistuensaajien mukaan lasketut tulokymmenykset.

Kuvioissa palkki 1 kuvaa asumistuen saajien alinta tulokymmenystä ja 10 vastaavasti ylintä. Väreillä erotetut osuudet kuvastavat voittajien, häviäjien sekä muuttumattomina pysyneiden kotitalouksien osuuksia tulokymmenyksissään. Jos kotitalouden tulot kasvavat yli 100 euroa vuodessa, kotitalous on luokiteltu voittajaksi ja jos tulot laskevat yli 100 euroa vuodessa, kotitalous kuuluu häviäjiin. Jos kotitalouden käytettävissä olevat tulot muuttuvat vuodessa alle 100 euroa, kotitalous on luokiteltu ei vaikutusta -ryhmään.

 

Esimerkiksi vain hakijan tulot vaikuttavat -mallissa (1) tulonjako tasa-arvoistuu koko väestössä, mutta asumistuen saajien kesken vaikutus on päinvastainen. Uudistus jakaa lisää tukea suurituloisimmille asumistuen saajille. Se johtuu uudistuksen luonteesta: erittäin hyvinkin toimeentulevat kotitaloudet voivat nyt olla oikeutettuja asumistukeen, jos vähintään yhdellä ruokakunnan aikuisella on riittävän pienet tulot.

Tämä selittää myös toimeentulotuen vähäisen muutoksen, sillä uudistus ei juurikaan vaikuta alempiin tuloluokkiin, jotka ovat mahdollisesti toimeentulotuen piirissä.

Henkilökohtaisen tuen (2) tapauksessa voittajia on jälleen eniten tuen saajien ylimmissä tuloluokissa. Selitys on sama kuin edellisessä mallissa: aiemmin koko ruokakunnan tulojen takia tuen ulkopuolella olleita kotitalouksia siirtyy tuen piiriin yhden tai useamman pienituloisen aikuisen vuoksi. Tukea saava aikuinen voi olla esimerkiksi kotona asuva täysi-ikäinen opiskelija. Hävinneet kotitaloudet ovat keskimäärin viiden henkilön kotitalouksia, joissa on vähintään kaksi aikuista, jotka eivät uudistuksen vuoksi saa enimmäisasumismenojen korotusta.

Ansiotulovähennyksen (3) ja korvattavan osuuden (4) porrastuksilla on tuen kohdentamisen näkökulmasta samantyylinen vaikutus, mutta toinen luo säästöä, kun toinen taas lisää valtion menoja. Ansiotulovähennyksen porrastuksen tapauksessa tuki pienenee ylemmissä tuloluokissa, korvattavan osuuden porrastus taas kasvattaa pienituloisimpien tukea.

Viimeisessä mallissa (5) vähennettiin asumismenojen korvaamista toimeentulotuella poistamalla enimmäismenot asumistuesta ja kasvattamalla korvattavaa osuutta. Vaikutus on positiivinen kaikissa tuloluokissa. Asumismenojen korvaamisen painopiste siirtyi yhä selvemmin yleiseen asumistukeen, mutta toimeentulotuesta maksetaan yhä merkitsevä osuus.

Tässäkin huomion arvoista on, että asumistukimenot kasvoivat noin miljardilla eurolla, mutta toimeentulotukimenot vähenivät noin 370 miljoonaa euroa.

Uudistuksissa on tehtävä valintoja

Muutokset asumistuessa vaikuttavat myös työnteon kannustimiin. Vaikutuksia arvioitaessa olisi hyvä tarkastella myös kannustimia, mutta se jää tämän blogin ulkopuolelle. Esimerkiksi mallissa 4 jyrkkä siirtymä 100 %:n korvauksesta 80 %:n korvaukseen aiheuttaa työnteon kannustimien näkökulmasta hankalan tilanteen, koska pieni lisäys tuloissa johtaa asumistuen huomattavaan vähenemiseen.

Lähes kaikki tässä käsittelemämme uudistukset kasvattavat asumistuen menoja, eikä häviäjiä juuri ole. Tässä tarkastelussa päädyimme arvioimaan vaihtoehtojen kustannuksia. Jos uudistus halutaan toteuttaa nykyisillä euroilla, on muotoiltava kustannusneutraaleja vaihtoehtoja.

Kustannusneutraali malli tarkoittaisi esimerkiksi asumismenojen korvattavan osuuden pienentämistä, enimmäismenojen pienentämistä, perusomavastuun kasvattamista tai ansiotulovähennyksen poistamista. Kustannusneutraaleissa malleissa monien kotitalouksien tuki pienenisi tai loppuisi kokonaan.

Signe Jauhiainen
johtava tutkija, Kela
@SigneJauhiainen

Miika Grönholm
tutkimusharjoittelija, Kela
@miika_grnholm

Huomioita

Tarkastelut on tehty SISU-mikrosimulointimallilla, ja niissä käytettiin vuoden 2016 rekisteriaineistoa ja vuoden 2018 lainsäädäntöä. Uudistusvaihtoehtoja verrataan nykyisen lainsäädännön mukaan simuloituun tilanteeseen, ei toteutuneisiin tukiin. Esimerkiksi toimeentulotukea maksetaan laskelmassa toteutunutta enemmän.

Esitellyt uudistukset eivät ole politiikkasuosituksia, eivätkä ne edusta kirjoittajien tai Kelan tutkimuksen näkemyksiä asumistuen uudistamisesta. Laskelmat on tarkoitettu julkisen keskustelun tueksi. Ne arvioivat keskustelussa esitettyjen uudistusvaihtoehtojen vaikutuksia julkiseen talouteen ja kotitalouksiin.

On myös hyvä huomioida, että simulointimalli on staattinen eikä siten ota huomioon käyttäytymisvaikutuksia.