Kelan tietotarjotinSiirry sisältöön

Työtön vai työkyvytön?

Jenni Blomgren, Ismo Hiljanen, Sosiaaliturvauudistus-blogisarja
Julkaistu 5.11.2020

Suomessa on joukko työttömiä, joiden työkyky ei riitä työllistymiseen. Sosiaaliturvauudistusta valmisteleva komitea on työnsä alkuvaiheissa kiinnittänyt huomiota heidän tilanteeseensa. Mutta keitä nämä työttömät oikeastaan ovat? Ryhmän määrittely vaikuttaa myös ratkaisuehdotuksiin. Sosiaaliturvauudistuksessa pitäisi yksittäisten asiakasryhmien tilanteen lisäksi nähdä kokonaiskuva.

Sosiaaliturvan uudistamiskomitea on vuosille 2020–2027 ajoittuvan toimikautensa ensi vaiheissa kartoittanut nykyjärjestelmän ongelmia, väliinputoamistilanteita ja järjestelmän monimutkaisuutta. Työskentelyn yhtenä kärkenä on ollut ns. tosiasiallisesti työkyvyttömien työttömien tilanteen perkaaminen.

Nämä henkilöt ovat nykyisin työttömyysetuuksien piirissä tai viimesijaisen toimeentulotuen varassa, vaikka ovat tosiasiassa työkyvyttömiä. Erityisesti komitean työ- ja toimintakykyjaosto on saanut yhdeksi tehtäväkseen selvittää, miten heille voitaisiin rakentaa tarkoituksenmukainen etuus- ja palvelujärjestelmä.

Ongelma sinänsä on tunnistettu jo aikaa sitten. Työkyvyttömyyden ja työttömyyden yhteenkietoutumisen problematiikkaa on pohdittu vuosikymmeniä, samoin työllistymisongelmia kokevien henkilöiden paikkaa etuus- ja palvelujärjestelmässä. Sosiaaliturvakomiteassa tämän ryhmän tilanteen ratkomista on monimutkaistanut se, ettei edes tosiasiallisesti työkyvyttömän työttömän määritteleminen ole yksinkertaista.

Moni vuorottelee sairaus- ja työttömyysetuuksien välillä

Keitä sitten ovat tosiasiallisesti työkyvyttömät työttömät? Yhden keskeisen ryhmän muodostavat henkilöt, jotka ovat olleet vuoden enimmäisajan sairauspäivärahalla, sitten hakeneet työkyvyttömyyseläkettä mutta saaneet hylkäävän päätöksen ja tämän jälkeen siirtyneet työttömiksi. Näitä etuuspolkuja on havainnollistettu sosiaaliturvakomiteassa työstetyssä materiaalissa.

Jos työkykyyn nähden sopivaa työtä ei ole hylkäävän eläkepäätöksen jälkeen tarjolla, nykyjärjestelmä turvaa henkilön toimeentulon ensisijaisesti työttömyyspäivärahalla. Sen saaminen puolestaan edellyttää työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautumista.

”Tilanne koskee vuosittain arviolta

Ryhmän täsmällistä kokoa on hankala määritellä, mutta eri selvitysten mukaan tilanteen on arvioitu koskevan vuosittain joitakin tuhansia henkilöitä. Esimerkiksi vuoden 2019 tietojen perusteella arvioituna noin 25 000:sta henkilöstä, jotka olivat käyttäneet sairauspäivärahan enimmäisajan, vajaa 5 000 päätyi eläkehylkäyksen jälkeen työttömiksi työnhakijoiksi.

Tässä kuvatussa etuuspolussa henkilön työkyvyttömyyden tosiasiallisuus tulee siis näkyväksi sillä, että hänelle on myönnetty pitkä sairauspäivärahakausi. Sairauspäivärahaoikeutta arvioitaessa käytetään ns. ammatillisen työkyvyttömyyden määritelmää, jolloin arvioidaan, onko henkilö työkyvytön omaan tavalliseen työhönsä.

Kun tehdään päätöstä työkyvyttömyyseläkkeestä, mukaan tulee kuitenkin yleisen työkyvyttömyyden käsite. Silloin hakijan työkykyä arvioidaan etuuslakien ohjaamana suhteessa kaikkiin työmarkkinoilla oleviin, kohtuudella edellytettäviin työtehtäviin – ei vain suhteessa henkilön omaan tavalliseen työhön.

Toistuva etuuksien hakeminen kuormittaa

Pitkän sairauspäivärahakauden jälkeen hakijan on usein vaikea hyväksyä työkyvyttömyyseläkkeen hylkäävää päätöstä. Hakijan on hankala ymmärtää, miksi häntä pidetään riittävän työkyvyttömänä saamaan sairauspäivärahaa mutta ei saamaan työkyvyttömyyseläkettä. Hylkäysratkaisu tuo näkyväksi sen, että hakijan subjektiivinen kokemus ja sosiaalivakuutusjärjestelmän objektiivisuuteen pyrkivä arvio työkyvyttömyydestä eivät aina kohtaa.

”Tilanne on hankala, jos hakija joutuu

Kaikkiaan henkilö saattaa pyöriä etuusjärjestelmässä pitkäänkin vuorotellen työttömyysetuuksien, sairauspäivärahan ja eläkehakemusten välillä. Uusi oikeus sairauspäivärahaan voi muodostua saman sairauden perusteella, kun henkilö on ollut yhtäjaksoisesti työkykyinen (eli esimerkiksi työssä tai työnhakijana) 12 kuukauden ajan. Tilanne on hankala, jos hakija joutuu heikentyneillä voimavaroillaan ottamaan selvää monimutkaisesta järjestelmästä ja hakemaan vuoron perään erilaisia etuuksia ja palveluita.

Eläkehylkäyksen saaneista jopa 70 % on seuraavien neljän vuoden aikana työttömänä ja 60 % uudelleen sairauspäivärahalla. Yli 40 %:lle myönnetään lopulta työkyvyttömyyseläke esimerkiksi lisäselvitysten jälkeen tai työkyvyn heikennyttyä edelleen.

Työttömien työkyvyttömyys voi jäädä piiloon

Tosiasiallisesti työkyvyttömien joukosta nousee esiin muitakin ryhmiä kuin sairauspäivärahan ja työttömyyden välillä vuorottelevat.

Yksi osaryhmä ovat pitkäaikaistyöttömät, joiden pääasiallisena toimeentulon lähteenä on jopa vuosikausia työttömyysetuus ja joilla todennäköisesti on terveyteen ja työkykyyn liittyviä ongelmia – mutta jotka eivät hakeudu työkyvyttömyysetuuksien tai terveyspalveluiden piiriin. Näiden henkilöiden terveydellinen työkyvyttömyys voi siten jäädä jopa kokonaan piiloon.

Kuntien velvollisuutena on terveydenhuoltolain mukaan järjestää työttömille terveystarkastuksia. Kuitenkin tiedetään, että ne eivät useinkaan toteudu eivätkä muutoinkaan toimi työttömän työkyvyn tukemisessa ja arvioinnissa. Lisäksi on havaittu, että kaikkein vaikeimmin työllistyvien työttömien ryhmää ei työvoimahallintokaan välttämättä pyri aktivoimaan tai kuntouttamaan kohti työelämää.

Tutkimuksissa onkin paljastunut, että pitkäaikaistyöttömillä on usein havaitsematta jääneitä terveysongelmia – erityisesti mielenterveyden häiriöitä.

Työllistymisen esteenä usein muu kuin terveydellinen työkyvyttömyys

Työkyvyttömyyden käsite on sosiaaliturvaetuuksien näkökulmasta lääketieteellinen, siis nimenomaan terveysvajeiden kautta ymmärrettävä käsite.

Työkyvyttömyys tai työkykyisyys määrittyy siis henkilön terveyden ja toimintakyvyn kautta, mutta samalla myös työn vaatimusten kautta. Esimerkiksi fyysisen toimintakyvyn ongelmista kärsivä voi hyvinkin suoriutua tietokoneella tehtävästä työstä, vaikka ruumiillinen työ ei onnistuisi. Siten saman tasoisella toimintakyvyllä voi olla työkykyinen tiettyihin työtehtäviin mutta työkyvytön toisiin.

”Työkyvyttömyys on sosiaaliturvaetuuksien

Usein etenkin pitkäaikaistyöttömien työllistymisen ongelmat liittyvät etupäässä muuhun kuin heikentyneeseen terveydentilaan. Kyse voi olla matalaksi jääneestä koulutuksesta, työmarkkinoiden kannalta vanhentuneesta tai muutoin riittämättömästä osaamisesta ja pitkän työttömyyden aiheuttamasta syrjäytymisestä ja työelämän käytännöistä vieraantumisesta. Osin kyse voi olla siitä, että asuinseudulla ei ole osaamiselle sopivia työpaikkoja tarjolla.

Samankaltaisia työllistymisen ongelmia nosti esiin myös äskettäin julkaistu OECD:n raportti, joka tarkasteli työllistymisen esteitä Suomessa.

Työtön saattaa siis olla osaamisvajeidensa vuoksi tosiasiallisesti kykenemätön työhön, mutta työllistymisen ensisijaisiksi esteiksi nousevat tällöin muut tekijät kuin terveydelliset syyt. Työllistymisvaikeudet ja toimeentulon epävarmuus voivat kuitenkin kannustaa hakemaan työkyvyttömyysetuuksia silloinkin, kun niiden myöntämiseen ei ole etuuslakien mukaista terveydellistä perustetta.

Tilanteet ovat moninaisia – samoin tarvittavat ratkaisut

Edellä nostimme esiin kaksi eri ryhmää, jotka voidaan määritellä tosiasiallisesti työkyvyttömiksi työttömiksi: sairauspäivärahan ja työttömyysetuuksien välillä vuorottelevat henkilöt sekä pitkäaikaistyöttömät, joiden työkyvyttömyys on jäänyt piiloon. Sosiaaliturvakomiteassa on jo tunnistettu muitakin ryhmiä, joita koskettavat saman tyyppiset väliinputoamisen ongelmat. Näitä ryhmiä ovat esimerkiksi osittaisen työkykynsä takia vajaatyöllistetyt sekä työelämään vasta siirtymässä olevat nuoret, joilla on työkykyongelmia.

Myös sairauspäivärahan ja työttömyysetuuksien välillä vuorottelevat jakaantuvat hyvin erilaisiin osajoukkoihin esimerkiksi aikaisemman työllisyystaustansa perusteella. Vakaan työuran jälkeen työkykynsä menettäneet ovat hyvin erilainen joukko kuin ne, joiden työssäkäynnistä on aikaa tai jotka eivät ole koskaan päässeet kunnolla kiinnittymään työmarkkinoille. Vastaavasti opiskelijoiden tilanne on erilainen kuin muilla.

Erilaiset määrittelyt vaikuttavat myös arvioon ongelman laajuudesta. Määrittelystä myös riippuu, millaisia ongelmia kunkin asiakasjoukon osalta pitäisi ensisijaisesti ratkoa.

Edeltävä elämäntilanne vaikuttaa huomattavasti siihen, miten nykyjärjestelmä tukee työkyvyttömän henkilön työkyvyn palauttamista sairauspäivärahakaudella (ks. sosiaaliturvakomiteassa tuotetut kuvat eri väestöryhmien tilanteesta). Palkansaajalla turvaverkko on kaikkiaan kattavampi kuin työttömällä, ja työnantaja ja työterveyshuolto seuraavat yhteistyössä sairauspoissaolon kestoa. Lisäksi kokoaikatyössä olleilla voi myös olla mahdollisuus palata osa-aikaisesti töihin osasairauspäivärahan turvin.

Työttömillä on vähemmän seurantapisteitä sairauspäivärahakauden aikana. Myöskään osasairauspäivärahaa ei voi käyttää, jos ei ole edeltävää kokoaikaista työsuhdetta.

Työttömien sairauspäivärahakaudet pitkittyvätkin useammin kuin palkansaajien. Sairauspäivärahalle jääneistä työttömistä jopa joka neljännellä täyttyy enimmäisaika eli 300 maksupäivää. Palkansaajista enimmäisaika täyttyy sen sijaan vain noin viidellä prosentilla.

Vankan tietopohjan rakentaminen tärkeää – Kelan asiantuntemus sosiaaliturvakomitean tukena

Toimikauden alkuvaiheessa sosiaaliturvakomitean ja sen taustaryhmien työssä korostuu vahvan tietopohjan rakentaminen. Jotta keskeisimpiä uudistettavia asioita voidaan linjata, tarvitaan laaja kuva koko ilmiökentästä ja toisaalta yksityiskohtainen kuva eri asiakasryhmien etuus- ja palvelupoluista nykyjärjestelmässä. Tietopohjan rakentuminen vaikuttaa suuresti siihen, mitä asioita ja millaisella prosessilla uudistuksessa lähdetään viemään eteenpäin.

Sosiaaliturvajärjestelmän kokonaisuudessa esimerkiksi tosiasiallisesti työkyvyttömät työttömät ovat varsin marginaalinen joukko. Heidän tilanteensa kuitenkin havainnollistaa nykyjärjestelmämme monimutkaisuutta ja syyperusteisuuteen liittyviä väliinputoamistilanteita.

” Helposti päädytään ompelemaan

Kokonaisuudistuksessa pitäisi kuitenkin keskittyä yksittäisten asiakasryhmien sijaan ensisijaisesti suuriin linjoihin, arvovalintoihin ja koko etuus- ja palvelujärjestelmän rakenteeseen. Jos kehittämistyö painottaa liikaa tiettyjen väliinputoajaryhmien tilanteen parantelua, päädytään helposti ompelemaan lisäpaikkoja vanhaan tilkkutäkkiin. Esimerkkejä aiemmasta tilkkutäkkimäisestä paikkailusta ovat pitkäaikaistyöttömien eläketuki ja sairauspäivärahan lisäpäivät.

Vankan tietopohjan rakentaminen edellyttää laajan asiantuntijajoukon yhteistyötä. Arvokasta tietoa järjestelmän toimivuudesta on sekä etuuksien ja palveluiden käyttäjillä että niiden toimeenpanijoilla ja tuottajilla.

Myös Kela on mukana tukemassa sosiaaliturvan uudistamiskomitean työtä ja tuottamassa sen tarvitsemaa tietoa. Useimpien sosiaaliturvaetuuksien toimeenpanijana Kelalla on arvokasta ensi käden tietoa järjestelmän toimivuudesta eri asiakasryhmissä. Kelasta onkin edustus varsinaisessa komiteassa ja sen kaikissa jaostoissa. Lisäksi työtä tukee Kelassa laaja asiantuntijajoukko, joka koostuu muun muassa juristeista, asiantuntijalääkäreistä, suunnittelijoista, etuusasiantuntijoista, matemaatikoista ja tutkijoista.

Myös Kelan Tutkimusblogissa seurataan jatkossakin sosiaaliturvauudistuksen etenemistä!

Jenni Blomgren
Tutkimuspäällikkö, Kelan tutkimusyksikkö

Ismo Hiljanen
Erikoissuunnittelija, Kelan etuuspalvelujen lakiyksikkö
Sosiaaliturvakomitean työ- ja toimintakykyjaoston asiantuntijasihteeri

Kirjoitus aloittaa Tutkimusblogin sosiaaliturvauudistusta käsittelevän blogisarjan.

Lue lisää:

Gould Raija (1985): Työkyvyttömyys – erivapaus työstä vai työttömyydestä? Eläketurvakeskuksen tutkimuksia 1985:1.

Heikkinen Virpi (2016): Pitkäaikaistyötön vai pysyvästi työkyvytön? Tyyppitarinoita 2000-luvun teollisuuskaupungista. Tampere: Tampereen yliopisto.

Karjalainen Vappu, Keskitalo Elsa (toim. 2013): Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.

Kerätär Raija, Karjalainen Vappu (2010): Pitkäaikaistyöttömillä on runsaasti hoitamattomia mielenterveyshäiriöitä. Suomen Lääkärilehti 2020; 65(45): 3683–3689.

OECD (2020): Faces of joblessness in Finland. A people-centred perspective on employment barriers and policies.

Perhoniemi Riku, Blomgren Jenni, Laaksonen Mikko (2018): Mitä hylkäävän työkyvyttömyyseläkepäätöksen jälkeen? Työttömyys-, sairauspäiväraha- ja kuntoutusrahaetuudet sekä uudet eläkepäätöksen neljän vuoden seurannassa. Yhteiskuntapolitiikka 2018 ;83(2): 117–131.

Sosiaaliturvakomitean verkkosivut: stm.fi/sosiaaliturvakomitea

Terävä Eeva, Virtanen Petri, Uusikylä Petri, Köppä Lassi (2011): Vaikeasti työllistyvien tilannetta ja palveluita selvittävä tutkimus. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 23/2011. Työ- ja elinkeinoministeriö, Helsinki.

Jaa tämä artikkeli

Jaa sivu Twitteriin Jaa sivu Facebookiin Jaa sivu LinkedIniin