Sosiaaliturvauudistuksen keskeisiä kysymyksiä EU-oikeuden valossa

Kuluvalla hallituskaudella alkaneen sosiaaliturvauudistuksen yhtenä tavoitteena on selkeyttää nykyistä, monenkirjavaa toimeentuloturvalainsäädäntöä (1). Yhtenä sosiaaliturvajärjestelmää yksinkertaistavana ehdotuksena on jo aiemmin nostettu esiin ajatus työttömyysturvan peruspäivärahan, työmarkkinatuen sekä toimeentulotuen perusosan yhdistämisestä yhdeksi etuudeksi.

Vastaava ehdotus on esitetty myös sosiaaliturvan uudistuskomiteassa (2). Tämä on ensi silmäyksellä luontevalta ja ehkä selkeältäkin näyttävä ehdotus, mutta sen tarkempi tarkastelu lienee tarpeen. Yksi kiintoisa tarkastelukulma koskee kansallisen sosiaaliturvasääntelyn ja EU-oikeuden suhdetta.

Toimivalta sosiaaliturva-asioissa

Liittyessään Euroopan unioniin Suomi hyväksyi, että osa toimivallasta siirtyy unionille. EU:n ja sen toimielinten toimivallan rajat määräytyvät unionin perussopimuksissa, joita on aika ajoin muutettu. Toimivalta unionin ja jäsenvaltioiden välillä jakautuu eri sektoreilla ja asiakysymyksissä eri tavoin.

Sosiaaliturva on sikäli kiinnostava sääntelyalue, että unionilla on tietyissä, rajatuissa kysymyksissä toimivaltaa, mutta lähtökohtana kuitenkin on jäsenvaltioiden toimivalta. Tämä tarkoittaa sitä, että kukin unionin jäsenvaltio voi itse määrittää, minkälaiselle lainsäädännölliselle rakenteelle sen sosiaaliturvajärjestelmä perustuu ja minkälaista sosiaalipolitiikkaa se toteuttaa.

Sosiaaliturva-asioissa unionilla on toimivalta säätää esimerkiksi sellaisista toimenpiteistä, jotka tähtäävät jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamiseen ja yksilön sosiaalisten oikeuksien jatkuvuuteen rajat ylittävissä tilanteissa. Tällainen sääntely on tarpeen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden, eli yhden unionin sisämarkkinoiden keskeisen perusvapauden toteuttamiseksi, ja näin ollen EU:n perussopimuksessa on tästä oma määräyksensä (SEUT¹ 48 artikla).

Toisin sanoen työtekijöiden ja muiden henkilöiden vapaalle liikkuvuudelle muodostuisi tosiasiallinen este, jos yksilö ei olisi oikeutettu sosiaalisiin etuuksiin myös kotimaansa ulkopuolella. Tästä syystä myös kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kielto (SEUT 18 artikla) on keskeisimpiä EU-oikeudellisia normeja. Keskeisin unionin jäsenvaltioiden erilaisia sosiaaliturvajärjestelmiä yhteensovittava säädös on sosiaaliturva-asetus N:o 883/2004². Kyse ei siis ole jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmien yhtenäistämisestä.

Toimeentuloturva EU-oikeuden prismassa

Siirrytään takaisin Suomen sosiaaliturvajärjestelmään ja nimenomaan tekstin alussa mainitun ehdotuksen arviointiin EU-oikeuden, erityisesti edellä mainitun sosiaaliturva-asetuksen, valossa.

Työttömyysturvan peruspäivärahan (sekä ansiopäivärahan) tarkoituksena on turvata työttömyyden aikaista toimeentuloa ja näin parantaa työnhakijan mahdollisuuksia päästä tai palata työmarkkinoille (TTL³ 1 luvun 1 §). Kyseinen etuus on vakuutusperusteinen, mikä tarkoittaa myös sitä, että työntekijä ja työnantaja ovat osallistuneet pakollisin vakuutusmaksuin kyseisen etuuden rahoittamiseen.

Myös EU-oikeudessa sosiaaliturva-asetuksen näkökulmasta työttömyyspäiväraha luokittuu työttömyysetuudeksi. Tämä vaikuttaa selkeältä, mutta kaikkien sosiaalietuuksien luokitus ei ole yhtä suoraviivaista.

Työttömyyspäiväraha on rajoitetusti maastavietävä etuus (3). Sitä voidaan maksaa toisessa jäsenvaltiossa tapahtuvaan työnhakuun enintään kolmen kuukauden ajan muiden edellytysten täyttyessä (TTL 1 luvun 8 b §).

Työmarkkinatuki sen sijaan on tarveharkintaa sisältävä etuus niille, jotka eivät täytä työttömyyspäivärahan saamisen edellytyksiä. Tällöin on kyse siitä, että työtön työnhakija ei ole ollut vakiintuneesti työmarkkinoilla tai hän on jo saanut työttömyyspäivärahaa säädetyn enimmäisajan (TTL 1 luvun 2 §:n 2 mom.).

Työmarkkinatuen oikeudellista luonnetta kuvaa sen luokittelu EU:n sosiaaliturva-asetuksen systematiikassa. Työmarkkinatuki on niin kutsuttu erityinen maksuihin perustumaton rahaetuus, jossa on piirteitä sekä sosiaalivakuutusperusteisesta sosiaaliturvasta että sosiaalihuollosta. Toisin sanoen niin kutsutut erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet ovat eräänlaisia ”hybridietuuksia” (4).

On katsottu tarkoituksenmukaiseksi, että tämänkaltaisia tukia, jotka turvaavat muun muassa vähimmäistoimeentuloa tietyn jäsenvaltion sosiaalis-taloudellisessa ympäristössä, maksetaan niitä tarvitseville vain kyseisen asuinjäsenvaltion alueella (asetuksen 883/2004 70 artikla⁴). Näin ollen työmarkkinatukea maksetaan vain Suomessa asuvalle henkilölle, eli se ei ole maastavietävä tuki (5).

Toimeentulotuki ei ole vakuutusperusteinen etuus, vaan sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki. Sen tarkoitus kytkeytyy ihmisarvoisen elämän kannalta vähintään välttämättömän toimeentulon turvaamiseen (TotuL⁵ 1 §). Perustoimeentulotuen toimeenpanosta vastaa Kela, kuntien vastuulla on täydentävän ja ehkäisevän toimeentulotuen hallinnointi (TotuL 4.2 §).

Toimeentulotukeen voi olla oikeutettu tuen tarpeessa oleva, Suomessa asuva tai oleskeleva henkilö, joka ei voi turvata toimeentuloaan muilla, eli toimeentulotukeen nähden ensisijaisilla keinoilla (ks. TotuL 2 §). Tämänkaltainen sosiaalihuoltoon kuuluva tuki ei kuulu sosiaaliturvan koordinaatiosääntelyn piiriin (asetuksen 883/2004 3 artikla), eikä Suomella ei ole velvoitetta maksaa sitä toisessa valtiossa asuvalle tai pysyvästi oleskelevalle henkilölle.

Miten yhdistelmäetuus suhteutuisi EU-oikeuteen?

Kuten edellä kuvattiin, yhdistettäväksi ehdotetut kolme toimeentuloa turvaavaa tukimuotoa luokitellaan EU-oikeuden valossa kolmeen eri kategoriaan: työttömyysetuudeksi, sosiaalihuolloksi ja niiden välimalliksi. Unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon mukaisesti päätös tällaisesta tukien ja etuuksien yhdistämisestä on kansallisessa toimivallassa, kuten muutkin sosiaaliturvajärjestelmän sisällölliset kysymykset.

Sen sijaan kiinnostava kysymys on, että jos tukimuodot ehdotetulla tavalla yhdistettäisiin, miten tällainen uusi ”yhdistelmäetuus” luokittuisi suhteessa EU-oikeuteen, ja olisiko se (rajoitetusti) eksportoitavissa, siis vietävissä maasta toiseen. Näihin kysymyksiin vastaa viime kädessä EU-oikeutta ylimpänä oikeusasteena tulkitseva EU-tuomioistuin.

Esimerkiksi sillä, miten etuus on nimetty tai luokiteltu kansallisessa lainsäädännössä tai miten se rahoitetaan, ei ole merkitystä sen suhteen, kuuluuko etuus sosiaaliturva-asetuksen asialliseen soveltamisalaan vai ei (3,4). Nykyisen sääntelyn ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella keskeisiä kysymyksiä tällaisessa arviossa ovat muun muassa seuraavat (5):

• Sisältääkö etuuden tai tuen myöntäminen yksilöllistä tarveharkintaa vai perustuuko sen saaminen laissa säädettyjen kriteerien täyttymiseen?
• Onko etuus luokiteltavissa jonkin asetuksessa 883/2004 luetellun sosiaalisen riskin alle (esim. työttömyys)?
• Mikä on kyseisen etuuden tarkoitus?
• Mitkä ovat etuuden saamisedellytykset?

Edellä kuvatusti EU-oikeus voi toimia eräänlaisena prismana ja valottaa kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän etuuksien ja tukien oikeudellista luonnetta. Tällainen tarkastelu nostaa esiin sosiaaliturvauudistuksen kannalta tärkeitä kysymyksiä suhteessa EU-oikeuteen, mutta myös itse uudistuksen tavoitteiden kannalta nämä kysymykset ovat aivan keskeisiä.

Sosiaaliturvauudistuksen laajaa työsarkaa kuvaa se, että esitetyt kysymykset ovat vain muutamia niistä lukuisista seikoista, joita uudistuksen aikana tullaan pohtimaan. Suhteessa EU-oikeuteen esimerkiksi työntekijöiden liikkumisvapausasetuksesta⁶ sekä nk. liikkumis- ja oleskeluoikeusdirektiivistä⁷ juontuvat omat, myöskin sosiaaliturvauudistuksessa huomioon otettavat kysymyksensä. Ne koskevat muun muassa työntekijäasemaan perustuvia oikeuksia sekä EU-kansalaisen oleskeluoikeuden ja sosiaaliavustusten välistä suhdetta. Lisäksi oma lukunsa ovat sosiaaliturvauudistukseen kytkeytyvät muut kuin oikeudelliset ulottuvuudet.

Anna-Kaisa Tuovinen
tutkija, Kelan tutkimus
etunimi.e.sukunimi(a)kela.fi
Twitter: @annakaisa_tuo

Lue lisää:

1. stm.fi/sosiaaliturvauudistus (avattu 16.11.2020).
2. Komitean jäsenten ja pysyvien asiantuntijoiden vastaukset sosiaaliturvassa tunnistetuista ongelmista (SOTU 2.6.2020, avattu 16.11.2020).
3. Kotkas, Toomas: Rajat ylittävä sosiaalioikeus. Alma Talent 2019.
4. Pennings, Frans: European Social Security Law. Ius Communitatis VI, 6. painos. Intersentia 2015.
5. Rentola, Essi: Selvitys EU-lainsäädännön vaikutuksista Suomen asumisperusteiseen sosiaaliturvaan. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2014:26. Sosiaali- ja terveysministeriö 2014.

Viitteet

¹ SEUT tarkoittaa Euroopan unionin toiminnasta tehtyä sopimusta (EUVL C 202, 7.6.2016, konsolidoitu toisinto). Nyttemmin vapaa liikkuvuus on laajentunut käsittämään myös muut, kuten esimerkiksi nk. ei-aktiivit henkilöt.

² Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 883/2004, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta, EUVL L 166, 30.4.2004, s. 1–123 (sosiaaliturva-asetus).

³ TTL viittaa työttömyysturvalain (1290/2002) ajantasaiseen säädökseen.

⁴ Erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet luetellaan asetuksen 883/2004 liitteessä X, ja komission on tullut hyväksyä etuus liitteeseen. Toisin sanoen tältäkään osin luokittelu ei ole yksistään jäsenvaltion omissa käsissä.

⁵ TotuL viittaa toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) ajantasaiseen säädökseen.

⁶ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 492/2011, annettu 5 päivänä huhtikuuta 2011, työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta unionin alueella. EUVL L 141, 27.5.2011, s. 1–12.

⁷ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/38/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta. EUVL L 158, 30.4.2004, s. 77–123.