Kela-taksien kilpailutuksella on suuri vaikutus taksimarkkinoihin

Julkisten taksipalveluiden osto vaikuttaa kilpailuun ja hintoihin myös yksityisillä taksimarkkinoilla. Suomen suurin taksipalvelujen hankkija, Kela, on nyt yhdessä Kilpailu- ja kuluttajaviraston kanssa tutkinut vaihtoehtoisia taksipalveluiden kilpailutusmalleja. Tutkimus valottaa, miten kilpailutus voi luoda taloudellista tehokkuutta ja muovata alan markkinavoimia. 

Taksimarkkinat avattiin kilpailulle heinäkuussa 2018. Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ja Kelan tutkimuksella on käynnissä yhteinen tutkimushanke, jossa tutkitaan taksimarkkinoiden toimivuutta. Hankkeen ensimmäisessä osassa selvitettiin, miten hyvin taksipalveluiden julkinen kilpailutus on toteutunut talousteorian oppien näkökulmasta.

Tutkimuksessa on pureuduttu ongelmaan etenkin Kelan taksikilpailutusten näkökulmasta. Kela on jo hyödyntänyt tutkimuksen tuloksia uusimmassa taksipalvelujen hankinnassaan.

Julkiset taksimatkat muodostavat merkittävän osuuden taksialan liikevaihdosta

Julkisen sektorin merkitys taksimarkkinoille on valtava. Erityisesti kaupunkien ulkopuolella, missä yksityinen kysyntä on vähäistä, julkisesti korvatut taksikyydit muodostavat suuren osan alan liikevaihdosta.

Julkisen rahoituksen osuus on ollut 2010-luvulla noin 40 prosenttia. Taksimarkkinoiden liikevaihto on ollut vuodesta 2011 lähtien yli miljardi euroa, ja vuonna 2019 se ylsi 1,17 miljardiin euroon. Julkinen rahoitus taksialalle on siis ollut vuosittain noin 400–500 miljoonaa euroa.

Kela on Suomen suurin yksittäinen taksipalveluiden hankkija. 34 prosenttia julkisen sektorin rahoituksesta taksitoimialalle tulee Kelan hankkimien taksipalveluiden matkakorvauksista. Sairausvakuutuslain nojalla Kela korvaa kustannuksia sairauden hoitoon ja kuntoutukseen liittyvistä matkoista. Taksimatkaan on oikeutettu, jos alueella on puutteellinen julkinen liikenne tai terveydenhuollon asiakkaan terveydentila edellyttää taksilla matkustamista. Vuosittain Kela maksaa matkakorvauksia noin neljästä miljoonasta matkasta, mikä tekee vajaa 300 miljoonaa euroa.

Kela kilpailuttaa taksivälityskeskukset

Vuosina 2018–2020 Kela toteutti taksikyytien hankinnan kilpailuttamalla taksivälityskeskukset maakunnittain[1]. Välityskeskus on palvelu, jonka tehtävä on yhdistää vapaa taksi ja kyytiä etsivä matkustaja. Parhaan tarjouksen tehnyt ja Kelan asettaman vähimmäisvaatimustason täyttänyt välityskeskus voitti sopimuksen tuottaa maakunnan Kela-kyydit määräajaksi.

Ensimmäisen kerran Kela kilpailutti taksipalvelut 17 maakunnassa keväällä 2018. Tällöin saatujen tarjousten määrä oli vähäinen: tarjoajia oli keskimäärin kolme ja laatuvaatimukset täyttäviä tarjoajia vain yksi.

Vuosina 2018–2020 taksipalvelut on jouduttu kilpailuttamaan neljässä maakunnassa uudelleen, Uudellamaalla kahdesti. Vuoden 2020 neljässä kilpailutuksessa tarjousten määrä nousi reippaasti. Tarjoajia oli keskimäärin seitsemän, ja niistä keskimäärin neljä täytti laatuvaatimukset.

Yhden tuottajan malli voi johtaa markkinoiden keskittymiseen

Kilpailutusmallilla, jossa palveluntuottajaksi valitaan yksi taksivälityskeskus kussakin maakunnassa, on sekä hyviä että huonoja puolia. Yhtäältä kilpailutusmalli saa mikrotalousteorian mukaan aikaan sen, että Kela valitsee palveluntuottajaksi markkinoiden tehokkaimman yrityksen. Toisaalta kilpailutuksella voi olla kuitenkin haitallisia vaikutuksia taksimarkkinoille, jos Kela-kyytien voittamisen seurauksena taksivälityskeskus saa niin vahvan jalansijan myös yksityisillä taksimarkkinoilla, että sille muodostuu haitallista markkinavoimaa. Se voi johtaa hintojen nousuun.

Kilpailutuksella voi olla markkinoita keskittävä vaikutus etenkin silloin, kun taksinkuljettajilla ei ole mahdollisuutta tai kannustimia työskennellä samanaikaisesti toiselle välityskeskukselle. Jotkin välityskeskukset rajoittavat taksiyrittäjien mahdollisuuksia työskennellä toisille välityskeskuksille, mitä kutsutaan eksklusiivisen sopimuksen teoksi. Tällöin kilpaileville välityskeskuksille muodostuu pienemmät kannustimet tulla alueen taksimarkkinoille, koska niiden on vaikeampi saada kuljettajia palvelukseensa. Jotta voidaan ehkäistä sitä, että kilpailutuksen voittaneelle välityskeskukselle ei muodostuisi haitallista markkinavoimaa, eksklusiivisia sopimuksia välityskeskusten ja taksiyrittäjien kanssa tulisi lähtökohtaisesti välttää.

Vertailussa kaksi vaihtoehtoista kilpailutusmallia

Tutkimuksessa tunnistettiin kaksi vaihtoehtoista kilpailutusmallia, joilla voi olla myönteisiä vaikutuksia Kela-kyytien ja taksimarkkinoiden toimivuudelle:

1. Kilpailutus voitaisiin järjestää maakuntaa pienemmällä alueella (esimerkiksi seutukunnittain), jotta mahdollinen markkinoiden keskittyminen rajautuisi pienemmälle alueelle. Toisaalta Kelan harjoittama pitkien kyytien yhdisteleminen voisi tällöin vaikeutua, minkä vuoksi merkittäviä kustannussäästöjä voisi jäädä saavuttamatta.
2. Toinen vaihtoehto olisi valita kussakin maakunnassa useampi välityskeskus tuottamaan Kela-kyydit. Tämän mallin haittapuoli on se, että tällöin tehokkain yritys ei tuottaisikaan kaikkia kyytejä, mistä aiheutuisi taloudellista tehottomuutta. On mahdollista, että mallin positiiviset vaikutukset kilpailulle ovat kuitenkin tehokkuustappiota suuremmat.

Uusimmassa hankinnassa kokeiltiin uutta kilpailutusmallia

Kilpailutusmallin valinnassa tasapainoillaan kahden vaikutuksen välillä. Yhtäältä kilpailutuksen järjestäminen maakuntatasolla ja yhden toimijan valitseminen palveluntuottajaksi saa aikaan taloudellista tehokkuutta. Toisaalta useamman toimijan valinta maakunnittain tai kilpailutuksen järjestäminen maakuntaa pienemmillä alueilla ehkäisee haitallisen markkinavoiman syntymistä kilpailutuksen voittaneelle välityskeskukselle.

Kela kilpailutti taksipalvelut uudelleen kussakin maakunnassa kesällä 2021 mutta vaihtoi kilpailutusmallia. Kullakin kilpailutusalueella valittiin kaksi palveluntuottajaa järjestämään Kelan korvaamat taksimatkat. Palveluntuottajat aloittivat toimintansa vuodenvaihteessa. Tulevaisuudessa voimme tutkia, millaisia vaikutuksia yhden ja kahden voittajan malleilla on taksimarkkinoille käytännössä.

Elisa Luukkonen
Ekonomisti
Kilpailu- ja kuluttajavirasto
elisa.luukkonen@kkv.fi

Kirjoitus perustuu julkaisuun: Luukkonen E (2021): Taksipalveluiden julkinen kilpailutus. Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvityksiä 8/2021.

—

[1] Keski- ja Pohjois-Pohjanmaa muodostivat kuitenkin yhden kilpailutusalueen. Hankinta ei koskenut Ahvenanmaata.