Kelan tietotarjotinSiirry sisältöön

Lasten yksityisen hoidon tuen kaksi vuosikymmentä

Jaakko Mustonen, Anneli Miettinen, Tapio Räsänen
Julkaistu 15.2.2022

Yksityisen varhaiskasvatuspalveluiden merkitys on kasvanut viimeisenä kahtena vuosikymmenenä samalla kun kuntien tarjoamat palvelusetelit ovat osittain korvanneet Kelan kautta maksettua yksityisen hoidon tukea. Yksityisen hoidon tuki suuntautuu suurituloisiin perheisiin. Pienituloisille perheille suunnattu yksityisen hoidon tuen hoitolisä on menettänyt merkitystään hintojen kohotessa. Samalla tukea täydentämään tarkoitetun kuntalisän merkitys on kasvanut. Yksityisten hoidon tuella käytettyjen palveluiden hinnan nousua selittävät osaltaan palvelurakenteen muutos, kalliimmat palvelut sekä varhaiskasvatuksen aloittaminen nuorempana.

Varhaiskasvatusmaksuihin tehdyt alennukset ja kotihoidon tuen kuntalisän lakkautukset vaikuttavat väistämättä varhaiskasvatuspalveluiden kysyntään. Kunnan järjestämä varhaiskasvatus on edelleen yleisin perheiden käyttämä vaihtoehto, mutta yksityisten varhaiskasvatuspalvelujen käyttö on yleistynyt 2000-luvun kahtena ensimmäisenä vuosikymmenenä.

Yksityisten varhaiskasvatuspalveluiden tarjonnan lisääntyminen voi osaltaan tarjota perheille erilaisia ja perheiden tarpeisiin paremmin sopivia vaihtoehtoja julkisten palvelujen rinnalla. Toisaalta markkinoistuminen voi kasvattaa perheiden välistä eriarvoisuutta, jos yksityisten palvelujen avulla paikataan julkisten palvelujen puutetta, mutta palvelun kustannusten vuoksi vain suurituloisilla on mahdollisuus käyttää niitä.

Yksityisen hoidon tuki on ollut eräs keino tukea yksityisten palveluiden käyttöä. Tämän lisäksi kunnat ovat 2010-luvulla lisääntyvästi ottaneet käyttöön varhaiskasvatuksen palveluseteliä. Sekä palveluseteliin että yksityisen hoidon tukeen ja sen kuntalisään voi kuitenkin liittyä perheiden eriarvoisuutta lisääviä tekijöitä, jos ne laajentavat mahdollisuuksia valita sopiva lapsen hoitojärjestely vain osalle perheistä. Tukijärjestelmiä on kuitenkin mahdollista kehittää erilaiset perheet huomioonottavaan ja yhdenvertaisuutta tukevaan suuntaan. Tässä blogissa tarkastelemme yksityisen hoidon tuen kehitystä 2000-luvulla ja tuen merkitystä hoitokustannusten kattamisessa tulotasoltaan erilaisissa perheissä.

Yksityisen hoidon tuki täydentää varhaiskasvatuksen vaihtoehtoja

Yksityisen hoidon tuki otettiin käyttöön elokuussa 1997 vuosina 1995–1997 järjestetyn kuntakokeilun jälkeen. Yksityisen hoidon tuki on tarkoitettu niille perheille, jotka haluavat joko viedä lapsensa yksityiseen päivähoitopaikkaan tai palkata yksityisen hoitajan hoitamaan lasta. Tuki maksetaan aina suoraan palvelun tuottajalle, ei perheelle. Tuen ensisijaisena tavoitteena oli lisätä perheiden mahdollisuuksia valita lapselleen sopivin hoitoratkaisu edistämällä yksityisten varhaiskasvatusmarkkinoiden kehittymistä (HE 208/1996). Kunnalliseen varhaiskasvatukseen liittyviä normeja, kuten hoitajien lukumäärää ja kelpoisuutta koskevia vaatimuksia, sovelletaan myös yksityisiin päiväkoteihin ja perhepäivähoitajiin.

Tuen käyttöönoton jälkeen yksityisen hoidon tuki on pysynyt lähes muuttumattomana lukuun ottamatta tuen tasoon tehtyjä pieniä euromääräisiä korotuksia. Yksityisen hoidon tuen alkuvuosina noin 4 prosenttia 1–6-vuotiaista lapsista hoidettiin yksityisen hoidon tuella. Enimmillään, vuonna 2010, tuen avulla hoidettiin 5,1 prosenttia lapsista. Yksityisen hoidon tuen merkitys on vähentynyt 2010-luvulla, kun yhä useammat kunnat ovat ottaneet käyttöön varhaiskasvatuksen palvelusetelin. Vuonna 2019 3,9 prosenttia ja vuonna 2020 3,6 prosenttia 1–6 vuotiaista lapsista hoidettiin yksityisen hoidon tuella. (THL, 2021). Tuen piirissä oli vuoden 2020 lopussa runsaat 9500 perhettä (Kelasto).

Yksityisten varhaiskasvatuspalveluiden osuus on kasvanut viimeiset 20 vuotta

1990-luvun puolivälin jälkeen yksityisten varhaiskasvatuspalveluiden merkitys lasten varhaiskasvatuksessa on lisääntynyt. Vuonna 2000 alle 6 prosenttia lapsista hoidettiin yksityisissä varhaiskasvatuspalveluissa, vuonna 2020 osuus oli kasvanut noin 15 prosenttiin lapsista (THL, 2020). 2000-luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä yksityisen varhaiskasvatuksen osuus kasvoi osittain yksityisen lasten hoidon tuen kautta. 2010-luvulla painopiste on siirtynyt palveluseteleihin. Vuonna 2012 ainakin 25 kuntaa tarjosi palveluseteliä ja vuoteen 2018 mennessä määrä oli kasvanut 75 kuntaan. (Lahtinen & Svartsjö, 2018).

Kunnat ovat voineet tukea yksityisten palvelujen kysyntää myös maksamalla yksityisen hoidon tuen päälle ns. kuntalisää. Vuonna 2018 yksityisen hoidon tuen kuntalisä maksettiin 97 kunnassa (Lahtinen & Svartsjö, 2018).

Toimintaperiaatteeltaan yksityisen hoidon tuki ja varhaiskasvatuksen palvelusteli ovat samankaltaisia. Kumpikin tukimuoto tarjoaa perheille mahdollisuuden hankkia lapselle hoitopaikka kunnan hyväksymältä palveluntuottajalta, minkä jälkeen perhe maksaa jäljelle jäävän omavastuuosuuden eli hoitomaksun.

Vuonna 2021 yksityisen hoidon tuki koostuu seuraavista osista:

  • hoitoraha: 174,59 euroa kuukaudessa per lapsi
  • hoitolisä: 146,82 euroa kuukaudessa per lapsi, jos perheen tulot ovat riittävän matalat [1]
  • kuntalisä: keskimäärin 370,48 euroa kuukaudessa per lapsi, jos kunta myöntää kuntalisää (vuonna 2020) [2]

Pienituloisuuden perusteella maksettavaa hoitolisää saa entistä harvempi perhe

Yksityisen hoidon tuessa palveluntuottajalle maksetaan lakisääteisen hoitorahan ja kunnan määrittämän kuntalisän mukainen korvaus, jonka jälkeen perhe maksaa omavastuun. Tämän lisäksi pienituloiset perheet ovat oikeutettuja tulosidonnaiseen hoitolisään, joka edelleen pienentää perheen itsensä maksettavaksi jäävää omavastuuosuutta.

Yksityisen hoidon tuen käyttöönoton jälkeen hoitolisän merkitys on vuosi vuodelta pienentynyt ja kuntalisän merkitys kasvanut. Tämä johtuu siitä, että hoitolisän tulorajoja ei ole muutettu vuoden 1997 jälkeen, joten hoitolisä kohdentuu entistä enemmän vain kaikkein pienituloisimmille perheille. Viimeisen 25 vuoden aikana väestön tulotaso on kohonnut, joten joka vuosi aikaisempaa useampi perhe ylittää hoitolisän tulorajan, eikä ole sen vuoksi oikeutettu hoitolisään.

Kuviossa 1 esitetään, kuinka suuri osuus vuoden lopussa yksityisen hoidon tukea saaneista perheistä sai myös kuntalisää tai hoitolisää. Vuonna 1998 noin 32 prosenttia yksityisen hoidon tukea saaneista perheistä sai hoitolisää, mutta vuosina 2011–2020 osuus on ollut enää 11–12 prosenttia perheistä.

Samalla ajanjaksolla yksityisen hoidon tuen kuntalisää saavien perheiden osuus kasvoi: vuonna 1998 puolet yksityisen hoidon tukea saavista perheistä sai hoitorahan lisäksi kuntalisää, kun vuonna 2020 osuus oli kasvanut 90 prosenttiin perheistä.

Kuvio 1. Yksityisen hoidon tuen hoitolisää ja kuntalisää saavien osuus yksityisen hoidon tukea saaneista perheistä vuosina 1998–2020.

Palvelurakenteen muutos ja kalliimmat palvelut ovat nostaneet varhaiskasvatuksen hintaa yksityistä hoidon tukea saavilla perheillä

Yksityisen hoidon tuella tuettu varhaiskasvatuksen keskihinta on vuosien myötä kohonnut. Tiedot perustuvat Kelan etuusrekistereistä kerättyihin yksityisen hoidon tuen tietoihin. Vuonna 2017 yksityistä hoidon tukea saaneiden perheiden käyttämän varhaiskasvatuspalvelun keskihinta oli 860 euroa kuukaudessa lapselta, kun vuonna 2007 keskihinta oli 642 euroa kuukaudessa (vuoden 2017 hinnoissa). Kymmenessä vuodessa keskihinnat ovat kohonneet runsaat 33 prosenttia.

Palvelujen hinnan kasvulle on useita syitä. Halvempien hoitomuotojen osuus on pienentynyt ja vastaavasti kalliimpien hoitomuotojen osuus kasvanut. Päiväkotihoitoa keskimäärin halvemman yksityisen perhepäivähoidon osuus on pienentynyt. Suurempi osuus lapsiperheistä asuu kasvukeskuksissa, joissa yksityisten varhaiskasvatuspalvelujen hinta on todennäköisesti korkeampi kuin pienemmissä kunnissa. Lisäksi lapset siirtyvät varhaiskasvatukseen keskimäärin nuorempina. Tämä merkitsee sitä, että hoidon järjestämisen kustannukset palvelun tuottajalle kasvavat, kun varhaiskasvatuksen normien mukaisesti hoitajia tarvitaan enemmän alle 3-vuotiaiden lasten hoidon järjestämistä varten.

Suurituloiset perheet käyttävät keskimäärin kalliimpia palveluita

Yksityisen hoidon tuen ja siihen liittyvän kuntalisän vaikutuksia perheiden maksamaan varhaiskasvatuksen hintaan voidaan havainnollistaa vertaamalla yksityisen varhaiskasvatuksen hintaa kunnan järjestämän kokopäivähoidon hintaan. Jaamme kaikki alle 6-vuotiaiden lasten perheet, joissa ei ole lapsia kotihoidossa, viiteen yhtä suureen tuloviidennekseen perheen nettotulojen mukaan. Tiedot ovat peräisin Kelan rekisteritiedoista, joihin on yhdistetty tietoja kotitalouksien tuloista.

Perheen tuloilla mitattuna yksityisen hoidon tuki keskittyy suurituloisille perheille. Vuonna 2017 yksityisen hoidon tuen käyttäjistä noin 20 prosenttia kuului kahteen alimpaan, 15 prosenttia keskimmäiseen ja 64 prosenttia kahteen ylimpään tuloviidennekseen.

Kuviossa 2 tarkastellaan yksityisen varhaiskasvatuksen hintaa perheille ja verrataan hintaa kunnalliseen varhaiskasvatukseen vuosina 2007 ja 2017. Yksityisen hoidon tuen tiedot perustuvat Kelan rekistereihin, kun taas kunnallinen varhaiskasvatusmaksu on laskettu SISU-mikrosimulointimallilla. 3

Perheiden käyttämien yksityisten varhaiskasvatuspalvelujen hintahajonta on lisääntynyt kymmenessä vuodessa. Suurituloisimman viidenneksen käyttämien palvelujen keskihinnan ero muihin tuloryhmiin kuuluvien perheiden käyttämien palvelujen keskihintaan nähden oli suurempi vuonna 2017 kuin vuonna 2007, jolloin käytettyjen palveluiden keskihinta oli tasaisempi eri tuloryhmien välillä.

Kuvio 2. Julkisen ja yksityisen varhaiskasvatuksen hinta perheille vuosina 2007 ja 2017 tukien jälkeen, euroa/kuukaudessa/lapsi vuoden 2017 rahassa.

Kunnallinen varhaiskasvatus on selvästi halvempi vaihtoehto pienituloiselle perheelle

Lopullinen, perheelle itselleen maksettavaksi jäävä varhaiskasvatuspalvelun hinta yksityisen hoidon tukea käyttävälle perheelle saadaan, kun palvelun hinnasta vähennetään hoitoraha ja mahdollinen hoitolisä sekä kunnan maksama kuntalisä. Kuviosta 2 nähdään, kuinka hoitorahan ja -lisän jälkeen perheen maksettavaksi jäävä palvelun hinta on keskimäärin 20 prosenttia matalampi (vuonna 2017) kuin palvelun hinta ilman tukea (katkoviiva).

Tulojen mukaan pienenevän hoitolisän vaikutus näkyy luonnollisesti vain kahdessa matalimmassa tuloviidenneksessä, joissa hoitorahan ja -lisän vaikutus perheen maksettavaksi jäävään omavastuuseen on suurempi kuin suurituloisemmissa perheissä. Alimpaan tuloviidennekseen kuuluvissa perheissä hoitoraha ja -lisä pienentävät maksua 26 prosenttia.

Kuviosta 2 käy ilmi myös hoitorahan päälle maksettavan kuntalisän suuri vaikutus perheelle maksettavaksi jäävään summaan (pisteviiva). Ilman kuntalisää varhaiskasvatuksen hinta perheelle jäisi verraten korkeaksi. Yhteensä kaikki tuet (hoitoraha, hoitolisä ja kuntalisä) korvaavat koko hinnasta keskimäärin 55–65 prosenttia.

Kahdessa ylimmässä tuloviidenneksessä perheelle maksettavaksi jäävä varhaiskasvatusmaksu on lakisääteisten tukien ja kuntalisien jälkeen 90–130 euroa suurempi kuin maksut kunnallisessa varhaiskasvatuksessa (alin, tummansininen yhtenäinen viiva kuvaa tuloryhmään kuuluvan perheen varhaiskasvatusmaksua kunnallisessa päivähoitopaikassa).

Pienituloisille perheille yksityinen varhaiskasvatus on yksityisen hoidon tuesta ja mahdollisesta kuntalisästä huolimatta huomattavasti kalliimpi vaihtoehto kuin kunnallinen varhaiskasvatus. Yksityisen hoidon hinta muodostuu heille huomattavan korkeaksi erityisesti siinä tapauksessa, jos kunta ei tarjoa kuntalisää hoitorahan päälle.

Kehityskohteita yksityisen hoidon tukeen palvelusteleistä

Varhaiskasvatuspalveluiden markkinoistuminen on herättänyt julkista keskustelua, mutta tieteellinen ja tutkimustietoon pohjautuva keskustelu on jäänyt vähäiseksi (Ruutiainen ym. 2018). Varsinkin yksityisen hoidon tuen järjestelmän kehityksen seuraaminen on jäänyt vähemmälle huomiolle.

Samanaikaisesti yksityisen hoidon tuen ongelmat ovat olleet tiedossa lähes järjestelmän käyttöönotosta asti: käyttäjiksi valikoituu lähinnä hyvätuloisia, ja yhteiskunnan tuki on palvelumuodossa huomattavan suuri (Takala 2000, 96).

Yksityisen hoidon tuen parhaita puolia on sen ennakoitavuus ja automaattisuus: kunta hyväksyy palveluntuottajat ja perhe voi asioida parhaassa tapauksessa yhdellä luukulla tukia hakiessaan. Toisaalta yksityisen hoidon tuki ei anna kunnille mahdollisuutta huomioida erikokoisia ja erilaisia perheitä tukia ja lopullisia hoitomaksuja määriteltäessä. Palvelusetelissä kunta voi tarkasta määritellä tulorajat ja halutessaan asettaa palvelusetelin omavastuuosan noudattamaan kunnallisia varhaiskasvatusmaksuja.

Palvelusetelillä ja yksityisen hoidon tuella on eroavaisuuksia, mutta kummallakin on sama toimintaperiaate. Mikäli näitä halutaan kehittää edelleen, on olemassa kaksi kohdetta joihin voidaan tarttua.

(1) Tulosidonnaisuus ja perheen rakenteen huomioiminen tarkemmin.

Koska hoitolisän tulorajoja ei ole korotettu, yksityisen hoidon tuki kohdistuu entistä selvemmin suurituloisille perheille. Yksityisiä varhaiskasvatuspalveluita on mahdollista kohdentaa pienituloisille perheille korottamalla hoitolisää sekä nostamalla hoitolisän tulorajoja. Lisäksi tuen suuruus perheille voisi kasvaa toisesta, kolmannessa ja sitä seuraavista lapsista, jolloin perheen oma maksuosuus olisi mahdollista asettaa lähelle kunnallista varhaiskasvatusmaksua. Esimerkiksi valtaosalla kunnista (62/75) palveluseteli oli tulosidonnainen vuonna 2018 (Lahtinen & Svartsjö, 2018).

(2) Maahanmuuttajat, erityislapset ja vauvat.

Toinen kehityskohde liittyy ryhmiin, joiden varhaiskasvatuksen järjestäminen merkitsee suurempia kustannuksia mm. suuremman hoitajamitoituksen, erityisosaamisen, tarvittavien tukivälineiden tai muun tuen tarpeen vuoksi. Palveluntuottajalle muodostuvat korkeammat kustannukset voitaisiin huomioida positiivinen diskriminaation kautta, jolloin palveluseteli tai etuus olisi korkeampi, mikäli jokin ehto täyttyy.

Useat erilaiset tukimuodot voivat vastata lisääntyneeseen varhaiskasvatuspalveluiden kysyntään

Yksityisen hoidon tukea ja palvelusteliä on arvosteltu perheiden yhdenvertaisten mahdollisuuksien näkökulmasta: huolta on herättänyt se, että kumpikin tukimuoto voi helposti kohdistua suurituloisiin perheisiin. Kumpaankin tukimuotoon sisältyy kuitenkin mahdollisuus kohdistaa tukea nykyistä laajemmalle joukolle perheitä, mikäli niin halutaan. Yksityisen hoidon tuen kohdalla tämä voi tapahtua esimerkiksi hoitolisän tasoa ja tulorajoja muuttamalla.

Varhaiskasvatuspalvelujen kysyntä on kasvanut viime vuosina voimakkaasti varsinkin isommissa kasvukeskuksissa. Kysyntäpaine kasvaa todennäköisesti entisestään, mikäli kunnallisen varhaiskasvatuksen maksuja alennetaan ja kunnat luopuvat kotihoidon tuen päälle maksettavan kuntalisän maksamisesta.

Palvelustelit ja yksityisen hoidon tuki ovat tarjonneet keinon lisätä perheiden vaihtoehtoja kunnallisen varhaiskasvatuksen ja kotihoidon rinnalle. Samalla tuet voivat edistää äitien paluuta työelämään, jos niiden avulla perhe saa järjestettyä lapselleen sopivan hoitopaikan. Vaikka yksityisen hoidon tuen työllisyysvaikutukset jäivät Österbacka & Räsänen (2021) tutkimuksen perusteella olemattomiksi 2000-luvun alkupuolella, on mahdollista, että puute kunnallisista varhaiskasvatuspaikoista saa monet perheet tällä hetkellä jatkamaan lapsen kotihoitoa, vaikka toiveissa olisikin nopeampi paluu työelämään. Yksityiset varhaiskasvatuspalvelut voivat osaltaan vastata lisääntyneeseen varhaiskasvatuspalvelujen tarpeeseen.

Tapio Räsänen
tutkija, Kelan tutkimus
Twitter: @TapioRasanen

Anneli Miettinen
erikoistutkija, Kelan tutkimus
Twitter: @AnMiettinen

Jaakko Mustonen
harjoittelija, Kelan tutkimus

Lisätietoja:

[1] Esimerkiksi 2 aikuisen ja 2 alle kouluikäisen lapsen perheessä maksimimääräisen hoitolisän saa, jos perheen tulot jäävät alle 1700 e/kk.

[2] Lähde: Kelan lapsiperhe-etuustilasto 2020. Sisältää vain Kelan kautta maksetut kuntalisät.

[3] Alle 6-vuotiaiden lasten perheet, joilla ei ole lapsia kotihoidossa, on jaettu viiteen saman suuruisen tuloviidennekseen perheen nettotulojen mukaan. Eri kokkoiset perheet on samankaltaistettu jakamalla kulutusyksikköjen lukumäärän neliöjuurella. Yksityisen hoidon tuen tiedot perustuvat Kelan tutkimusaineistoon perherekisteristä, kun taas kunnallinen varhaiskasvatusmaksu on simuloitu perheen tulojen ja hoidettavien lasten lukumäärän perusteella SISU-mikrosimulointimallilla. Lisätietoa SISU-mallista: https://www.stat.fi/tup/mikrosimulointi/index.html

Lähteet

Haataja A. Pieniä ja suuria reformeja pienten lasten perheille suunnatuissa perhevapaissa ja -etuuksissa. Julkaisussa: Haataja A, Airio I, Saarikallio-Torp M, Valaste M, toim. Laulu 573 566 perheestä. Lapsiperheet ja perhepolitiikka 2000-luvulla. Helsinki: Kela, Teemakirja 15, 2016: 36–79. Saatavissa: https://helda.helsinki.fi/handle/10138/163822

Kelan lapsiperhe-etuustilasto. Kela, 2021. Saatavilla: https://helda.helsinki.fi/handle/10138/330043

Lahtinen J, Svartsjö M. Selvitys kotihoidontuen ja yksityisen hoidon tuen kuntalisistä ja niiden maksatusperusteista sekä palvelusetelistä. Kuntaliitto, 2018. Saatavilla: https://www.kuntaliitto.fi/sites/default/files/media/file/Kuntalis%C3%A4t_palveluseteli_raportti_2018_tiedoteliite_19062018.pdf

Lastenhoidon tukien saajat ja maksetut tuet, Tilastotietokanta Kelasto. Saatavilla: https://www.kela.fi/kelasto

Ruutiainen, V, Alasuutari M, Karila K. Markkinoistuvat varhaiskasvatuspalvelut. Yhteiskuntapolitiikka 83, 2018. Saatavissa: https://www.julkari.fi/handle/10024/136872

Takala, P., 2000. Lastenhoito ja sen julkinen tuki. Stakes.

Varhaiskasvatus 2020. THL, Tilastoraportti 32/2021. Saatavilla: https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/143153/Tr32_21.pdf

Österbacka, E., Räsänen, T. Back to work or stay at home? Family policies and maternal employment in Finland. J Popul Econ (2021). Saatavissa: https://doi.org/10.1007/s00148-021-00843-4

Jaa tämä artikkeli

Jaa sivu Twitteriin Jaa sivu Facebookiin Jaa sivu LinkedIniin