Työttömyysturvan sanktioiden kevään 2022 uudistuksen jälkeen harvempi uusi työtön sai sanktion
Työttömyysturvan sanktioita porrastettiin ja kevennettiin vuonna 2022. Lakiuudistuksen jälkeen aiempaa harvempi alkava työttömyysjakso johti sanktioon. Sanktiot ovat selvästi yleisempiä perusturvan saajilla kuin ansioturvan saajilla. Keväällä 2026 sanktiojärjestelmää taas kiristetään, mikä saattaa vaikuttaa etenkin heikommassa asemassa oleviin työttömiin.
Työvoimapalveluiden palveluprosessin vuoden 2022 uudistuksessa kevennettiin työttömyysturvan sanktiojärjestelmää. Sanktiot ovat seuraamuksia, joita KEHA-keskus voi asettaa työttömälle, jos työtön laiminlyö työttömyysturvaan liittyviä velvollisuuksiaan. Laiminlyöntejä kutsutaan myös työvoimapoliittisesti moitittavaksi toiminnaksi.
Käytössä olevia sanktioita ovat karenssi eli niin sanottu korvaukseton määräaika, mikä tarkoittaa määräaikaista työttömyysturvan menetystä, sekä työssäolovelvoite eli toistaiseksi voimassa oleva työttömyysturvan menetys. Varsinaisten sanktioiden lisäksi on myös muistutus työttömälle siitä, että hän saa sanktion, ellei korjaa toimintaansa. Lisäksi nuorille, alle 25-vuotiaille on käytössä joitain omia sanktioita.
Nyt työttömyysturvan sanktiojärjestelmää uudistetaan taas. Tällä kertaa sanktiot tiukentuvat. Muutoksista sanktioihin kerrotaan tarkemmin Kelan verkkosivuilla henkilöasiakkaille.
Tässä kirjoituksessa tarkastelemme työttömyysturvan sanktiolausuntojen määrää ja kohdentumista ennen toukokuun 2022 lakimuutosta ja sen jälkeen. Tarkastelun ulkopuolelle jäävät työstä irtisanoutumiseen ja nuorten koulutuksen hakuvelvollisuuteen liittyvät sanktiot.
Vuoden 2022 uudistuksessa sanktioita porrastettiin
Ennen uudistusta työttömälle annettiin velvollisuuksien laiminlyönnistä suoraan 15–90 päivän karenssi. 12 viikon työssäolovelvoite voitiin antaa toisen laiminlyönnin jälkeen.
Uudistuksessa järjestelmää muutettiin siten, että ensimmäisestä laiminlyönnistä sai kirjallisen muistutuksen. Toisesta laiminlyönnistä sai 7 päivän karenssin, kolmannesta 14 päivän karenssin. Vasta neljäs laiminlyönti johti uudistuksen jälkeen 12 viikon työssäolovelvoitteeseen.
Maaliskuusta 2026 alkaen ensimmäisestä moitittavasta menettelystä ei enää anneta muistutuksia vaan suoraan 7 päivän karenssi. Toisesta laiminlyönnistä annetaan 6 viikon työssäolovelvoite.
Sanktiot ovat lyhyempiä, ja niitä annetaan hieman enemmän kuin ennen
Toukokuussa 2022 voimaan tulleen lakimuutoksen jälkeen tarkastelemistamme työttömyysturvan sanktioista eniten on annettu toisesta laiminlyönnistä seuraavia 7 päivän karensseja. Kolmannesta laiminlyönnistä seuraavia 14 päivän karensseja on annettu selvästi vähemmän, mikä voi viestiä 7 päivän karenssin tehokkuudesta.
Työssäolovelvoitteita annettiin aiempaa vähemmän heti lakimuutoksen jälkeen, mutta niiden määrä on ollut sen jälkeen kasvussa. Uudistuksen jälkeen työssäolovelvoitteen lisäksi on ollut käytössä erillinen koodi, joka viittaa siihen, että edellinen työssäolovelvoite on edelleen voimassa. Ennen uudistusta vastaava asia ilmaistiin merkitsemällä sama työssäolovelvoitteen koodi uudestaan.
Myös työstä kieltäytymisen seuraamuksia kevennettiin uudistuksessa, ja siitä johtuvien sanktioiden määrä onkin vähentynyt selvästi. Uudistuksen jälkeen työstä kieltäytymisestä sai 30 tai 45 päivän karenssin silloin, jos kieltäytyi varmasta työpaikasta. Ennen uudistusta karenssin pituus oli 30–90 päivää, ja sen sai myös myös, jos jätti hakematta TE-toimiston tarjoamaa työpaikkaa.
Sanktiot selvästi yleisempiä perusturvan kuin ansioturvan saajilla
Vuosineljännestasolla sanktioita sai vain pieni osa työttömyysturvan saajista. Ennen uudistusta karenssin sai kvartaaleittain 1–1,5 prosenttia kaikista työttömyysturvan saajista. Uudistuksen jälkeen osuus kasvoi lähemmäs kahta prosenttia.
Työstä kieltäytymisen vuoksi karensseja saaneiden osuus kaikista sanktioita saaneista väheni uudistuksen jälkeen, kun taas muita karensseja saaneiden osuus kasvoi.
Tarkastelimme sanktioita myös sen perusteella, onko asiakas saanut perusturvaa vai ansioturvaa. Sanktioita saaneiden osuudet olivat molemmissa joukoissa kohtuullisen pieniä.
Perusturvan saajilla sanktiot olivat yleisempiä sekä ennen uudistusta että sen jälkeen. Ennen uudistusta noin 1,5–2 prosenttia perusturvan saajista sai kvartaaleittain sanktion laiminlyöntien perusteella. Uudistuksen jälkeen osuus nousi 2,5 prosenttiin.
Ansioturvan saajista alle prosentti sai sanktioita kvartaaleittain sekä ennen uudistusta että sen jälkeen.
Uudet työttömät saivat harvemmin sanktioita uudistuksen jälkeen
Edellä oleva tarkastelu ei kerro, missä määrin työttömyysturvan sanktiot kohdentuvat samoille henkilöille. Siksi tarkastelimme myös sanktioiden kohdentumista alkaville työttömyysjaksoille.
Toukokuusta 2022 alkaen alkaneet työttömyysjaksot johtivat aiempaa harvemmin sanktioon. Ennen uudistusta noin 3–6 prosenttia alkaneista työttömyysjaksoista johti sanktioon ensimmäisen puolen vuoden aikana. Uudistuksen jälkeen alkavilla työttömyysjaksoilla vastaava osuus oli 2–4 prosenttia.
Uudistuksen jälkeen siis harvempi uusi työtön sai sanktioita, vaikka sanktioita annettiin uudistuksen jälkeen aiempaa tiheämmin ja hieman suuremmalle osalle työttömistä työnhakijoista ylipäänsä. Tämä voi viitata siihen, että sanktiot olisivat aiempaa enemmän kasaantuneet pidempään työttömänä olleille.
Tarkastelu on kuvailevaa, eikä siitä voida vetää johtopäätöksiä lakimuutoksen vaikutuksista. Työttömien joukko voi esimerkiksi olla taustatekijöiltään erilaista ennen uudistusta ja sen jälkeen, mikä voi heijastua sanktioiden kohdentumiseen.
On myös mahdollista, että osa asiakkaista on uudistuksen jälkeen korjannut toimintaansa muistutuksen saatuaan. Hallituksen esityksen mukaan muistutuksia lähetettiin toukokuun 2022 ja maaliskuun 2024 välillä 301 500 kappaletta, ja niitä sai 38 prosenttia TE-toimistojen asiakkaista.
Muistutuksen saaneista asiakkaista 80 prosenttia ei koskaan saanut karenssia tai työssäolovelvoitetta. Muistutuksia onkin annettu huomattavan paljon suhteessa annettujen sanktioiden määrään.
Uudella palvelumallilla haluttiin myös tiivistää työllisyyspalveluiden yhteydenpitoa asiakkaiden kanssa muun muassa alkuhaastatteluilla ja työnhakukeskusteluilla. Haastattelut ja keskustelut itsessään voivat orientoida asiakkaita toimimaan toivotulla tavalla.
Toisaalta aiemman selvityksen mukaan palveluprosessin käyttöönotossa on ollut vaikeuksia. Selvityksen mukaan resurssit ovat olleet vähäiset suhteessa mallin vaatimuksiin. Tämä voi osaltaan selittää sitä, miksi entistä harvempi alkava työttömyysjakso on johtanut sanktioon.
Työttömyysturvan sanktiot kiristyvät taas, voi kohdistua etenkin heikommassa asemassa oleviin
Edellisen työttömyysturvan sanktioiden uudistuksen jälkeen aiempaa harvempi uusi työtön sai sanktion työttömyysjakson ensimmäisen puolen vuoden aikana, vaikka sanktioita saaneiden osuus kaikista työttömistä kasvoi. Karenssien keskipituus lyheni, mikä teki sanktiojärjestelmästä työnhakijan kannalta vähemmän ankaran.
Työllisyyden tutkijaryhmä suositteli vuonna 2021 sanktioiden varoitusjärjestelmää, mikä toteutui muistutuksina. Aiemmissa tutkimuksissa oli havaittu, että varoitukset voivat lisätä työllistymisen todennäköisyyttä yhtä lailla kuin varsinaiset sanktiot. Ryhmä katsoi, että varoitukset olisivat työttömyysturvan menettämistä inhimillisempi kannustin ja antaisivat työttömälle mahdollisuuden korjata toimintaansa.
Ei tiedetä, oliko vuonna 2022 voimaan tulleella palvelumallilla, muistutusmenettelyllä ja porrastetulla sanktiojärjestelmällä vaikutuksia työllisyyteen, koska asiaa ei ole tutkittu.
Nyt työttömyysturvan seuraamusjärjestelmää uudistetaan jälleen, tällä kertaa ankarampaan suuntaan. Maaliskuusta 2026 alkaen sanktioiden portaita on neljän sijaan enää kaksi: ensimmäisestä laiminlyönnistä annetaan 7 päivän karenssi ja toisesta 6 viikon työssäolovelvoite.
Uudistuksen tarkoituksena on myös lisätä työvoimaviranomaisen työtarjousten velvoittavuutta. Tarjoukset ovat jatkossa velvoittavia työttömyyden alusta lähtien, kun nykymallissa velvoittavuus alkaa vasta sen jälkeen, kun alkuhaastattelusta on kulunut kuusi kuukautta.
Muistutuksia ei enää anneta. Hallituksen esityksen mukaan muistutukset lisäävät hallinnollista työtä ja aiheuttavat epäselvyyttä palveluprosessissa. Menettelyä pidettiin liian vaikeaselkoisena ja kalliina suhteessa siitä saatavaan hyötyyn.
Osa tulevasta lakimuutoksesta lausuneista tahoista puolsi lausunnossaan muistutusmenettelyn säilyttämistä. Tulevan lakimuutoksen katsottiin kohdistuvan erityisesti heikommassa asemassa oleviin työttömiin.
Havaintojemme mukaan sanktiot ovatkin yleisempiä perusturvan saajilla kuin ansioturvan saajilla. Perusturvan saajilla on myös enemmän tarvetta toimeentulotuelle. Tämä tukee esiin tuotua huolta siitä, että maaliskuussa 2026 voimaan tuleva uudistus kohdistuisi erityisesti heikommassa asemassa oleviin työttömiin.
Kirjoittajat
Paavo Kosunen
tutkimusassistentti, Kela
Laura Peutere
erikoistutkija, Kela
laura.peutere@kela.fi
Tuija Korpela
tutkija, Kela
tuija.korpela@kela.fi
Näin tarkastelut tehtiin
Näin tarkastelut tehtiin
Tarkastelut pohjautuivat Kelan, KEHA-keskuksen ja Finanssivalvonnan rekisteriaineistoihin. KEHA-keskuksen URA-aineistosta saimme tiedot työttömistä työnhakijoista ja työvoimapoliittisista lausunnoista. Tiedot työttömyysturvan saajista perustuvat Kelan ja Finanssivalvonnan rekisteritietoihin. Tarkastelut on tehty osana Työttömyysturva muutoksessa -tutkimushanketta.
Tarkasteluun otettiin lakimuutosta edeltävältä ajalta lausuntokoodit W1–W5. Näihin kuuluvat sanktiot työllistymissuunnitelman laatimistilaisuuteen saapumatta jättämisestä (W1) ja suunnitelman laatimisesta kieltäytymisestä (W2). W3 viittaa tilanteeseen, jossa työnhakija ei ole noudattanut työllistymissuunnitelmaa, vaan on laiminlyönyt aktiivisen työnhaun tai muun työllistymisedellytyksiä parantavan toiminnan. Lausuntokoodit W4 ja W5 annettiin kieltäytymisestä työllistymistä edistävästä palvelusta ja palvelun keskeyttämisestä. Koodi P9 viittaa toistuvasta moitittavasta menettelystä annettuun työssäolovelvoitteeseen.
Lakimuutoksen jälkeen tarkastelemme näiden tilalle tulleita koodeja WA ja WB (toinen ja kolmas moite) sekä PB (neljäs tai useampi moite; työssäolovelvoite) ja PC (viittauslausunto; työssäolovelvoite on edelleen voimassa). Mukana tarkasteluissa ei ole ensimmäisestä laiminlyönnistä annettuja muistutuksia.
Tarkastelimme sanktioiden kohdentumista kahdella tavalla. Tarkastelimme neljännesvuositasolla sanktioiden kohdentumista kaikille työttömyysturvan saajille sekä erikseen perus- ja ansioturvan saajille.
Lisäksi tarkastelimme, miten sanktiot kohdentuvat työnhakujaksoille. Tässä tarkastelussa oli mukana kaikki työttömät työnhakijat, joiden työnhaku alkoi välillä toukokuu 2021–toukokuu 2023. Määrittelimme työttömyysjakson peräkkäisiksi kalenterikuukausiksi, jolloin asiakas on ollut työttömänä työnhakijana. Rajasimme tarkastelut työttömyysjaksojen kuuteen ensimmäiseen kuukauteen. Työttömyyden pitkittymisen jälkeen annetut sanktiot jäivät siten tarkastelusta pois.
Sanktioiden osuuksia tarkastellessa täytyy huomata, mihin joukkoon luvut perustuvat. Työttömyysturvan saajien joukossa on myös lomautettuja ja työvoimapalveluissa olevia henkilöitä. Kaikki työttömät työnhakijat puolestaan eivät saa työttömyysetuutta.
Lähteitä
Työllisyyden tutkijatyöryhmä (2021). Työllisyyden tutkijatyöryhmän raportti (Työ- ja elinkeinoministeriö)
Työnhakijan palveluprosessin ja työnvälityspalveluiden kehittäminen (Työ- ja elinkeinoministeriö)
Valtiontalouden tarkastusvirasto (2023). Vaikeasti työllistyvien työvoimapalvelut – Pohjoismaisen työvoimapalvelumallin, TYP-toiminnan ja SIB-mallin toimivuus (Tarkastuskertomukset 16/2023).
