Perustoimeentulotuen toimeenpano vaatii tietojärjestelmiltä joustavuutta ja kykyä käsitellä monimutkaisia asiakastilanteita

Kelassa perustoimeentulotuen ratkaisu- ja palvelutyötä tekevät pitävät tuen nykyisiä tietojärjestelmiä yleisesti luotettavina ja toimivina. Työntekijät kuitenkin toivoivat, että tietojärjestelmät kokoaisivat tietoa joustavammin ja tiiviimmin yhteen esimerkiksi perheen ajantasaisesta kokonaistilanteesta. Kun Kela uudistaa etuuskäsittelyn tietojärjestelmiään, on tärkeä hyödyntää järjestelmien käyttäjien kokemusta, jotta järjestelmät vastaavat käyttäjien todellisiin tarpeisiin.

Kela on suomalaisen toimeentuloturvajärjestelmän mittavin toimeenpanokoneisto, joka käsittelee omissa tietojärjestelmissään kymmeniä sosiaalietuuksia. Osassa etuuksista myöntämisperusteet ovat selkeitä ja melko yksiselitteisesti johdettavissa suoraan lainsäädännöstä. Osa etuuksista – kuten kaikkein pienituloisimmille tarkoitettu perustoimeentulotuki – taas myönnetään laissa väljemmin määritettyjen kriteerien pohjalta, jolloin etuustyö edellyttää enemmän tapauskohtaista harkintaa.

Perustoimeentulotuelle on myös tyypillistä, että useat sen saajat saavat muita Kelan etuuksia ja osa lisäksi hyvinvointialueiden myöntämää täydentävää ja ehkäisevää toimeentulotukea. Asiakkaalla saattaa ilmetä tarvetta myös muihin sosiaali- ja terveydenhuollon moniammatillisiin palveluihin.

Toimeentulotuen toimeenpano on siis monimutkainen ja myös palvelujärjestelmän sisällä aivan erityislaatuinen toimintokokonaisuus. Sitä koskevien asiakirjojen, rekisteritietojen ja muun informaation hallinta vaatii paljon tietojärjestelmiltä.

Perustoimeentulotuen järjestelmien on kyettävä

• luomaan kokonaisvaltainen kuva asiakkaan usein jatkuvia muutoksia sisältävästä elämäntilanteesta
• ilmaisemaan asiakkaan muuhun sosiaaliturvajärjestelmään liittyvät oikeudet ja palvelutarpeet, ja
• huomioimaan, että tukea myönnetään yksittäisen etuudensaajan sijaan kotitaloudelle.

Perustoimeentulotuen ratkaisutyö tapahtuu omassa käsittelyjärjestelmässään, joka on tuen käsittelyä varten erikseen räätälöity. Järjestelmää ryhdyttiin rakentamaan Kelassa, kun maan hallitus päätti siirtää tuen vuonna 2017 kunnista Kelan vastuulle. Samalla järjestelmä yhdistettiin osaksi Kelan olemassa olevaa tietoarkkitehtuuria eli sen toiminnallisuudet ovat kytköksissä Kelan laajaan tietojärjestelmäkokonaisuuteen. Käytännössä perustoimeentulotukityötä tekevät työntekijät käyttävät päivittäin sekä perustoimeentulotuen käsittelyjärjestelmää että muita Kelan asiakastietojärjestelmiä.

Käynnissä olevassa tutkimushankkeessa selvitämme Kelan tietojärjestelmien hyödyntämistä ja roolia perustoimeentulotuen asiakkuuksien hoidossa. Olemme kiinnostuneita siitä, millä tavoin tietojärjestelmien käyttö ja digitalisaatiokehitys vaikuttavat perustoimeentulotuen myöntämiseen, asiakkaiden palvelutarpeiden arvioimiseen sekä perustoimeentulotuen etuus- ja asiakaspalvelutyössä käytettävään harkintaan. Selvitämme myös sitä, miten yhteensopivina ja -toimivina työntekijät niitä pitävät ja miten ne kokonaisuutena tukevat perustoimeentulotukityön erityispiirteitä.

Työntekijät pääosin tyytyväisiä nykyisiin tietojärjestelmiin

Tutkimukseemme osallistuneet Kelan perustoimeentulotukityötä tekevät toimihenkilöt pitävät nykyisiä tietojärjestelmiä pääsääntöisesti toimivina, luotettavina ja kattavasti asiakkaiden elämän- ja etuustilanteista tietoa tarjoavina. Kela on siis onnistunut kehittämään lähtökohtaisesti toimivan tietojärjestelmäkokonaisuuden. Lisäksi järjestelmiin on tehty käyttäjälähtöisesti uudistuksia, jotka henkilöstö kokee onnistuneina.

Parannettavaakin kuitenkin löytyy. Asiakkaan keskeisiä tietoja kokoavasta asiakasmuistiosta ja muusta myönteiseksi koetusta järjestelmäkehityksestä huolimatta haasteena on edelleen se, että tieto on järjestelmässä hajallaan ja sen etsimiseen sekä tietojen yhdistelemiseen kuluu huomattavasti aikaa. Perustoimeentulotuessa asiakkaiden elämäntilanteissa ja siten etuusoikeuksissa voi tapahtua tiheästi muutoksia, jotka edellyttävät perheen kokonaistilanteen toistuvaa uudelleenselvittämistä ja usein myös tarkistuspäätöksiä. Lisäksi yksilökohtaiseen käsittelyyn pohjautuvat järjestelmät eivät aina palvele parhaalla mahdollisella tavalla kotitalouskohtaisen perustoimeentulotuen käsittelyä.

Tietojärjestelmät eivät toistaiseksi tue riittävästi myöskään sujuvaa viranomaisyhteistyötä, jota tarvitaan esimerkiksi sosiaalipalveluita tarvitsevien asiakkaiden kohdalla. Vaikka perustoimeentulotuen käsittelyjärjestelmään sisäänrakennettua sosiaalihuollon tarpeen ilmoitusta (ns. huoli-ilmoitusta) pidettiin toimivana työvälineenä, ongelmaksi koettiin kuitenkin se, että ilmoitusten käsittelyn etenemisestä sosiaalihuollossa ei saada tietojärjestelmien kautta tietoa Kelaan. Moniammatillisen yhteistyön näkökulmasta puutteena voidaan pitää myös sitä, että huoli-ilmoitus koettiin ainoaksi käytössä olevaksi tietojärjestelmien tarjoamaksi työvälineeksi suhteessa sosiaalitoimeen.

Yksi mielenkiintoinen havainto liittyy myös siihen, miten tietojärjestelmä ohjaa toimihenkilöiden työskentelyä. Vaikka Kelan etuus- ja prosessiohjeet ohjaavat työntekijöitä lähtökohtaisesti yhdenmukaisiin toimintatapoihin tietojärjestelmissä, tutkimuksemme perusteella toimihenkilöillä on myös rajoitettu mahdollisuus käyttää tietojärjestelmiä itse järkeväksi katsomallaan tavalla. Toimihenkilöiden tapaan käyttää eri tietojärjestelmiä vaikuttavat esimerkiksi tottumus tiettyjen järjestelmien käyttöön ja harkintaan perustuva arvio siitä, millaista tietoa asiakkaan tilanteessa tarvitaan. Käytännössä siis varsinkin kokeneemmat työntekijät voivat ainakin jossain määrin räätälöidä järjestelmien tuottamaa tietovirtaa omia ja asiakkaan tarpeita paremmin vastaaviksi. 

Digitaalinen resilienssi tukee etuuksien sujuvaa toimeenpanoa

Tutkimuksemme osoittaa, että etenkin perustoimeentulotuen kaltainen erityistä harkintaa edellyttävä tukimuoto vaatii tietojärjestelmiltä monenlaisia toiminnallisuuksia.

Koska kysymys on kotitalouskohtaisesta tuesta, perusedellytyksenä voidaan pitää sitä, että tietojärjestelmät tarjoavat työntekijän nähtäväksi kootusti ajantasaiset tiedot sekä asiakkaan että hänen perheenjäsentensä elämäntilanteesta ja tässä tapahtuvista muutoksista. Tätä tarkoitusta varten järjestelmien on myös mahdollistettava sujuva ja monensuuntainen sujuva yhteydenpito sosiaalitoimen ja muiden viranomaisten kanssa. Edelleen tietojärjestelmien tulee tukea työntekijöiden tekemää oikeus- ja tarkoituksenmukaisuusharkintaa.

Järjestelmien pitää olla myös tarvittaessa nopeasti ja vaivattomasti muokattavissa silloin kun lainsäädäntöön tehdään muutoksia. Järjestelmien on lisäksi kyettävä muuttuvissa olosuhteissa tuottamaan laadullista ja määrällistä seurantatietoa, joka kertoo harkinnan onnistumisesta, sekä etuusratkaisijoita että lukuisia muita näitä tietoja käyttäviä varten.

Tutkimustulokset korostavat digitaalista resilienssiä tietojärjestelmien kehittämisen pohjana. Digitaalinen resilienssi tarkoittaa organisaatioiden kykyä pysyä tietojärjestelmien osalta toimintakykyisinä myös yllättäen muuttuvissa ja monimutkaisissa tilanteissa. Jos organisaation tietojärjestelmät pakottavat teknisistä tai kustannussyistä sen toimimaan samalla tavoin tilanteesta riippumatta, pienikin ympäristössä tapahtuva muutos – kuten lainsäätäjän uudet vaatimukset tai asiakkaan tilanteen äkilliset muutokset – voi ajaa toiminnan häiriötilaan. Digitaalisesti resilientti organisaatio kykenee joustavasti mukautumaan tilanteeseen ja muokkaamaan työtään ja tietojärjestelmiään olosuhteisiin ja odotuksiin sopiviksi.

Perustoimeentulotuen ja Kelan muiden etuuskäsittelyjärjestelmien kohdalla juuri tämä on tutkimuksemme mukaan Kelan nykyisten tietojärjestelmien vahvuus. Kehittämällä Kelan sisällä sosiaalietuuksien toimeenpanoon tarkoitettuja tietojärjestelmiä on pyritty ja myös onnistuttu varmistamaan se, että järjestelmiin on jatkuvasti ollut mahdollista tehdä pieniä ja suurempiakin viilauksia, kun niihin on tullut tarvetta. Kelan digitaalista resilienssiä on osaltaan tukenut myös se, että järjestelmien kehittämisessä on voitu huomioida järjestelmiä päivittäin työssään käyttävien työntekijöiden näkemyksiä talon sisältä.

Näyttöä Kelan digitaalisesta resilienssistä ja joustavuudesta saatiin esimerkiksi pandemia-aikana, jolloin Kela pystyi lyhyessä ajassa mukauttamaan tietojärjestelmänsä kokonaan uusien tukimuotojen (esim. epidemiatuki) toimeenpanoa varten. Energiakriisin aikana Kelan toimeenpantavaksi tullut sähkötuki on vastaavanlainen esimerkki.

Kelan etuuskäsittelyn tietojärjestelmät uudistusten kohteena

Hiljattain Kelan tietojärjestelmiä koskevassa strategiassa on kuitenkin tapahtunut suunnanmuutos.

Jo elokuussa Kela tiedotti, että se toteuttaa hallitusohjelmaan kirjattua yhden hakemuksen mallia valmiin ohjelmiston avulla. Kilpailutuksen kautta Kela valitsi palvelun toteuttajaksi digitaalisen muutoksen konsulttiyhtiö Gofore Oyj:n.

Kelassa on käynnissä strategisen etuuskäsittelyn kehittämisohjelma Eepos, joka tähtää etuuskäsittelyn, digitaalisen asioinnin, asiakkuudenhallinnan ja tiedonvälityksen kokonaisvaltaiseen uudistamiseen. Käytännössä kyse on siitä, että aiempaa suurempi osa tietojärjestelmäpalveluista tullaan jatkossa ostamaan talon ulkopuolelta.

Eepoksen tavoitteena on rakentaa Kelan päivitettyä strategiaa vastaava uudenlainen, asiakaslähtöinen toimintamalli vuoteen 2030 mennessä. Hyödyntämällä aiempaa enemmän valmisohjelmistoja ja -ratkaisuja sekä kumppanien tuottamia palveluita Kela pyrkii vastaamaan “liiketoiminnan asiakaslähtöisen strategisen uudistumisen” edellyttämään teknologisen uudistumisen kiihdyttämiseen.

Digitalisaation onnistunut hyödyntäminen edellyttää sosiaaliturvan toimeenpanoon räätälöityjä ja joustavia järjestelmiä

Parhaimmillaan IT-järjestelmien lisääntyvä ulkoistaminen voi tuoda Kelaan mahdollisuuden hyödyntää sosiaaliturvan toimeenpanossa sellaista osaamista ja tekniikkaa, jota on työlästä, hidasta ja kallista hankkia talon omin voimin. Esimerkiksi tekoälyn tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntäminen toimeenpanoprosessien sujuvoittamisessa saattaa hyvinkin hyötyä nimenomaan suurten ulkopuolisten palveluntarjoajien jo valmiiksi testatuista ja muualla käytössä olevista välineistä.

Sosiaaliturvan toimeenpano on kuitenkin omalakinen kokonaisuus, johon ei luultavasti sellaisenaan sovellu yksikään yksityisen tuotanto- tai palvelusektorin IT-ratkaisu, koska ne on alun alkaen luotu toisenlaiseen toimintaympäristöön. Varsinkin tällaisia ratkaisuja hyödynnettäessä suurten IT-järjestelmäuudistusten hyötyjen saavuttaminen on vaikeasti ennakoitavaa ja monimutkaista. Moniosaisen ja monien tuottajatahojen kehittämän tietojärjestelmän hallinta on vaativa tehtävä. Kokonaisuuden kustannuksia sekä sen tuottamia kokonaishyötyjä voi myös olla hankala arvioida, varsinkin jos samalla siirretään hallinnollista työtä osin asiakkaille.

Kela on toimintahistoriansa ajan pyrkinyt kehittämään käytössään olevia tietojärjestelmiä niin, että niiden luomisen pohjana on vankka sosiaalipoliittisen järjestelmän ymmärrys, että ne mahdollistavat hyvin monentyyppisten sosiaaliturvaetuuksien käsittelyn ja maksamisen, ja että ne turvaavat monenlaisissa elämäntilanteissa olevien asiakkaiden oikeuksien toteutumisen. Kelan tietojärjestelmien kautta kerättyjen tietojen perustalle rakentuu myös merkittävä suomalainen tietovaranto, jota voidaan käyttää niin tutkimuksessa kuin tietoon pohjaavassa päätöksenteossakin. Kyse on osaltaan julkisen sektorin itsenäisen päätöksenteon, yhteiskunnan kannalta kriittisen infrastruktuurin ja kansallisen huoltovarmuuden ylläpitämisestä.

Käynnissä olevan tietojärjestelmien kilpailutusprosessin haasteeksi voi osoittautua pelkästään jo Kelan toimeenpaneman etuusjärjestelmän laajuus ja kirjavuus sekä siihen kohdistuvat monenlaiset tietotarpeet. Parhaimmillaan kilpailutuksen tuloksena hankittava uusi tietojärjestelmäkokonaisuus luo kuitenkin uusia mahdollisuuksia toteuttaa sekä Kelan perustehtävää luotettavana ja tehokkaana sosiaaliturvan toimeenpanijana että edistää yhteiskunnallisesti vaikuttavan sosiaali- ja terveystiedon tuottamista. 

Kirjoittajat

Hanna-Mari Heinonen
tutkija, Kela
hanna-mari.heinonen@kela.fi

Markku Laatu
erikoistutkija, Kela
markku.laatu@kela.fi

Aino Salmi
väitöskirjatutkija, Helsingin yliopisto
aino.z.salmi@helsinki.fi

Aleksander Heikkinen
väitöskirjatutkija, Helsingin yliopisto
aleksander.heikkinen@helsinki.fi

Minna van Gerven
professori, Helsingin yliopisto
minna.vangerven@helsinki.fi

Lisätietoa

Tutkimus toteutetaan Kelan tutkimusyksikön tutkijoiden ja Strategisen tutkimuksen neuvoston (STN) rahoittaman REPAIR-tutkimushankkeen yhteistyönä.

Tutkimushankkeen aineisto kerättiin verkkotyöpajoina. Työpajoihin osallistui marraskuussa 2023 ja tammikuussa 2024 yhteensä 26 toimihenkilöä, joista 12 työskentelee perustoimeentulotuen ratkaisutyössä ja 14 asiakaspalvelussa.