Suomen perustulokokeilu – epätäydellinen hanke, josta kuitenkin opittiin paljon
Suomessa kokeiltiin perustuloa vuosina 2017–2018. Toimeenpanijaksi valikoitui Kela, ja perustulokokeilusta tuli samalla yksi Kelan tutkimuksen tähän mennessä merkittävimmistä hankkeista. Kelan tutkimuksen juhlavuoden kunniaksi hanketta vetänyt sosiaalipolitiikan emeritusprofessori Olli Kangas reflektoi Suomen perustulokokeilua ja vertailee sitä myös muiden maiden kokeiluihin.
Perustuloa kokeiltiin ensimmäisiä kertoja Yhdysvalloissa 1960- ja 1970-luvuilla. Myöhemmin kokeiluita on ollut monenlaisia eri puolilla maailmaa, ja tahti tuntuu kiihtyvän. Useimmat kokeilut ovat kuitenkin olleet paikallisia tai pienimuotoisia ja lähes poikkeuksetta vapaaehtoisia, toisin kuin meidän suomalainen kokeilumme. Tässä suhteessa suomalainen kokeilu oli ainutlaatuinen. Pakollisuus eliminoi valikoitumisharhaa, ja valtakunnallinen satunnaistaminen esti paikallisten kokeiluiden sudenkuopat.
Perustulon vaikutuksista on empiiristä näyttöä, mutta kauneus on silti katsojan silmissä.
Suomen perustulokokeilu: positiivisia työllisyysvaikutuksia, mutta kohdistui pelkästään työttömiin
Suomen perustulokokeilu oli pakollinen. Se perustui nimenomaisesti kokeilua varten kirjoitettuun lakiin, mikä sekin on perustulokokeilujen vertailussa poikkeuksellista.
Suomalaiset rekisterit mahdollistavat kokeilun vaikutusten arvioinnin kenties paremmin kuin missään muussa perustulokokeilussa. Koska kokeilun alussa 2017 kokeiluryhmä ja verrokkiryhmä olivat täysin identtiset, kokeilun lopussa vuonna 2018 havaitut erot voidaan siis luotettavasti lukea kokeilun aiheuttamiksi. Rekisterit mahdollistavat luotettavien työllisyysanalyysien lisäksi muun muassa lääkkeiden käytön ja sairausdiagnoosien seurannan ja erilaisten perhevaikutusten tutkimisen. Kaikista näistä on tehty tai on tekeillä erinomaisia tutkimuksia.
Näissä suhteissa kokeilu on ainutlaatuinen. Mutta siihenpä ainutlaatuisuudet taitavatkin loppua.
Kokeilubudjetin pienuudesta johtuen koeryhmä jäi aika suppeaksi: 2 000 Kelan rekistereistä satunnaisesti poimittua työtöntä. Koska kokeilu kohdistui pelkästään työttömiin, ei ole mahdollisuutta tutkia substituutiovaikutusta, toisin sanoen miten työssä olevat olisivat reagoineet, jos olisivat saaneet 560 euroa verottomana kuukaudessa. Suurempikokeilubudjetti olisi mahdollistanut erilaisten ihmisten sisällyttämisen kokeiluun, mikä olikin alkuperäinen suunnitelma.
Suomen kokeilu osoitti positiivisia työllisyysvaikutuksia, jotka eivät tosin olleet kokonaisuudessaan tilastollisesti merkittäviä. Vaikutukset olivat suurempia toisena kokeiluvuotena, jolloin Juha Sipilän hallituksen aktiivimalli oli voimassa. Pulma oli siinä, että aktiivimalli ”saastutti” verrokkiryhmän.
Näiltä osin meikäläinen kokeilu jäi puutteelliseksi.
Vastikään julkaistut tulokset uudesta yhdysvaltalaisesta kokeilusta puolestaan kertovat, että perustulolla on negatiivisia substituutiovaikutuksia. Kyseisessä kokeilussa 1 000 satunnaisesti valittua pientuloista sai 1 000 dollaria kuukaudessa kolmen vuoden ajan. Perustulon saajien työllisyys laski parin prosenttiyksikön verran. Heidän terveydenhoitomenonsa lisääntyivät, mutta merkittäviä hyvinvointivaikutuksia ei havaittu.
Tulokset eivät ole yllättäviä, kun ottaa huomioon sikäläiset työmarkkinat: monet tekevät useampaa huonopalkkaista työtä. Jos tarjolla on 1 000 dollaria ”ilmaista” rahaa, yhden työpaikan voi jättää pois. Niin ikään lisärahalla voi paikata lääkekorvausjärjestelmän aukkoja.
Miksi juuri tällainen kokeilu?
Kansainväliset kollegat kysyvät usein, miksi Suomen perustulokokeilu kohdistui pelkästään työttömiin ja ensisijaisesti työllisyysvaikutuksiin. Syitä on monia.
Ensinnäkin, kokeilun pakollisuus edellytti erillisen kokeilulain kirjoittamista. Lain kirjoittaminen mitä moninaisimmille ryhmille ei Sipilän hallituksen määrittämän aikataulun puitteissa olisi ollut mahdollista. Jo työttömille kirjoitetun lain tekeminen oli varsin haastavaa, eikä laki olisi valmistunut ilman Kelan juristien osaamista.
Toisekseen, Kelalla oli valmius muuttaa työttömyysturvan maksatusjärjestelmää perustulon maksatukseen sopivaksi. Muille kuin työttömille soveltuvan järjestelmän luominen olisi ollut aikataulusyistä mahdotonta. Lisäksi samaan aikaan kun perustulokokeilua suunniteltiin, meneillään oli toimeentulotuen siirto kunnilta Kelaan, mikä vaati valtavasti Kelan suunnitteluresursseja.
Kolmanneksi, niin kauan kuin kokeilun henkilö oli työtön, perustulona voitiin maksaa työttömyysetuutta, jota henkilö olisi saanut joka tapauksessa. Jos henkilö työllistyi, siirryttiin maksamaan hänen etuuttaan perustulobudjetista. Tällä järjestelyllä kokeiluryhmää voitiin suurentaa noin 1 500 osallistujasta 2 000 osallistujaan.
On sinällään huomionarvoista, että kun Kelassa käytiin suunnittelemaan perustulokokeilun käytännön toteuttamista, Kela toimi omin päin ilman poliittista mandaattia. Mitään poliittista päätöstä ei ollut siitä, että toteuttaja olisi nimenomaan Kela. Tosin mikään muu organisaatio ei haastavasta toimeenpanosta olisi selvinnyt. Toimeenpano oli erinomainen.
Suomen perustulokeskustelu tyrehtyi kriiseihin
Kun päätös työttömiin keskittymisestä tehtiin, ministeritason lupaus oli, että vuosien 2017–2018 kokeilu olisi pilotti, jota seuraisi parempi kokeilu. Sanna Marinin hallitusohjelma lupasikin aloittaa negatiivisen tuloverokokeilun (englanninkielisessä versiossa tosin puhuttiin perustulokokeilusta), johon oli tarkoitus käyttää 20 miljoonaan euroa. Sote-vääntöjen, koronapandemian, Nato-jäsenyyden ja Venäjän aloittaman hyökkäyssodan vuoksi hallituksella oli kädet täynnä muita töitä. Luvattu kokeilu sai jäädä.
Monissa maissa koronan hoitaminen aiheutti useita muutoksia sosiaaliturvajärjestelmään. Turvaverkkoa jouduttiin paikkaamaan uusin punoksin. Suomessa ei merkittäviä muutoksia jouduttu tekemään. Siinä missä monissa maissa pandemia vauhditti vaatimuksia perustulosta, siinä pandemia tyrehdytti suomalaista keskustelua – olemassa oleva turvajärjestelmän kun nähtiin toimivan suhteellisen hyvin poikkeusoloissakin.
Mitä muuta perustulokokeilusta opittiin?
Eräs sosiaaliturvajärjestelmään kohdistettu kritiikki on järjestelmän monimutkaisuus ja siihen liittyvä byrokraattisuus, mikä puolestaan nakertaa luottamusta ja uskottavuutta. Kokeilun lopussa toteutetussa seurantakyselyssä perustuloa saaneet ilmoittivat kokeneensa vähemmän byrokratiaa ja luottavansa enemmän sosiaaliturvaan kuin verrokkiryhmän vastaajat. Niin ikään perustuloa saaneilla näytti olevan verrokkiryhmää suurempi usko taloudellisiin mahdollisuuksiinsa ja omiin kykyihinsä selvitä elämän haasteista.
Nämä tulokset asettavat vaateita yksinkertaistaa sosiaaliturvaa ja vähentää hakemusmenettelyn byrokraattisuutta. Kelan esittämä yhden hakemuksen malli on askel juuri tähän suuntaan.
Tärkeä havainto oli myöskin se, että koettu terveydentila ja itse arvioitu työkyky ehdollistivat työllisyysvaikutuksia – mitkä olivat Sipilän hallituksen keskeinen tarkastelukohde. Ne, joilla oli heikko terveys ja työkyky, eivät nähneet perustulon juurikaan parantaneen heidän työllistymismahdollisuuksiaan. Sen sijaan terveemmät ilmoittivat, että heidän edellytyksensä työllistyä olivat perustulon myötä parantuneet. Vastaavia tuloksia saatiin aktiivimallista: työllisyysvaikutukset olivat heikot ennen muuta Kelan maksamia perusturvaetuuksia saaneiden joukossa.
Oleellinen oppi, joka koskee kaikkia perustulokokeiluita, on se, että kaikki tulokset on sidottu paikallisiin olosuhteisiin. Kun tuloksia arvioidaan ja verrataan, on muistettava se, että esimerkiksi Suomen ja Yhdysvaltojen työmarkkina- ja sosiaalipoliittiset järjestelmät ja niiden toimintatavat ovat hyvin erilaisia. Puhumattakaan Suomesta ja Keniasta, jossa on meneillään kunnianhimoinen kokeilu. Kokeiluiden tulokset ovat vahvasti kontekstisidonnaisia, mikä niin perustulon puolustajien kuin vastustajienkin on syytä pitää mielessä.
Perusturva on välttämätön, mutta ei riittävä ehto
Yleinen johtopäätös ja opetus kokeilun tuloksista on se, että yksinkertainen, säällisen tasoinen ja kattava perusturva on hyvinvoinnin välttämätön, mutta ei riittävä ehto. Ihminen ei nuorru 20 vuotta, ei saa 10 vuotta lisää koulutusta eikä ihmeparantumista tapahdu, vaikka hän saisikin 600 euroa kuussa lisää rahaa. Vielä vähemmän tuollaisia ihmeitä tapahtuu, jos työllistymisvaikeuksia kokevalta leikataan muutama satanen.
Riittävää perusturvaa tarvitaan. Mutta siihen liittyy kaksi havaintoa. Ensinnäkään rahan jakamisen tapa ei välttämättä tarvitse olla perustulo. Toisekseen, olipa perusturvan takaamisen muoto mikä tahansa, lisäksi tarvitaan perusturvaan integroituja sosiaali-, terveys-, työllisyys- ja koulutuspalveluita. Minkä suunnittelu onkin työtään jatkavan sosiaaliturvakomitean keskeinen tavoite.
Kirjoittaja
Olli Kangas
Sosiaalipolitiikan professori emeritus, Turun yliopisto; Sosiologian dosentti, Tampereen ja Tukholman yliopisto; tutkimusosaston osastopäällikkö emeritus, Kela
olli.kangas@utu.fi
