Kela-siirto madalsi kynnystä hakea perustoimeentulotukea

Julkaistu 6.6.2024Päivitetty 6.6.2024

Hallitus suunnittelee parhaillaan toimeentulotuen kokonaisuudistusta. Vastajulkaistussa tutkimusartikkelissa tarkastelemme edellistä uudistusta ja sille asetettujen tavoitteiden toteutumista. Edellinen uudistus toivotusti madalsi tuen hakemisen kynnystä ja lisäsi tukea saavien määrää siihen oikeutettujen ihmisten joukossa, mutta vähensi samalla tukikuukausien määrää.

Perustoimeentulotuki on viimesijainen tukimuoto, jota voi saada, jos perheet tulot ja varat eivät riitä välttämättömiin menoihin. Toimeentulotuen tarkoitus on turvata ihmisarvoisen elämän perusedellytykset ja ehkäistä syrjäytymistä.

Pääministeri Orpon hallitus on linjannut, että se toteuttaa toimeentulotukeen kokonaisuudistuksen vielä tämän hallituskauden aikana. Uudistusta valmistelee parhaillaan STM:n asettama työryhmä ja uudistuksen on määrä valmistua kevääseen 2025 mennessä.

Tulevan uudistuksen valmistelutyössä on hyvä perehtyä ensin tarkastelemaan edellisen suuren – vuonna 2017 toteutetun – toimeentulotukiuudistuksen vaikutuksia ja sille asetettujen tavoitteiden toteutumista olemassa olevan tutkimustiedon pohjalta.

Edellisessä vuoden 2017 alussa toteutetussa toimeentulotukiuudistuksessa tuen toimeenpano siirrettiin kunnilta Kelalle. Uudistuksen toivottiin tuolloin muun muassa madaltavan kynnystä hakea tukea silloin, kun sille on tarvetta, ja vähentävän perustoimeentulotuen pitkäaikaista saamista.

Tutkimuksessa kattava rekisteriaineisto toimeentulotuen hakijoista Helsingissä

Tuoreessa Janus-lehdessä julkaistussa artikkelissamme selvitimme, miten mainitut tavoitteet näyttävät edellisen uudistuksen kohdalla toteutuneen. Kattavaan rekisteriaineistoon perustuvassa artikkelissamme tutkimme, miten perustoimeentulotuen Kela-siirto heijastui tuen hakemiseen, saamiseen ja tukijaksojen kestoon Helsingissä.

Tarkastelimme tuen hakemista ja saamista sekä näissä tapahtuneita muutoksia ikäryhmän, sukupuolen, siviilisäädyn, kansalaisuuden, tuloviidenneksen ja muiden Kelan etuuksien saamisen mukaan. Tuen hakijoiksi ja saajiksi laskimme kaikki perustoimeentulotukea hakeneeseen tai saaneeseen kotitalouteen kuuluneet täysi-ikäiset henkilöt.

Aineisto kattoi vuodet 2011–2019, joten siirron yhteydessä tapahtuneet muutokset oli mahdollista suhteuttaa yleisempään kehitykseen.

Toimeentulotuen hakeminen lisääntyi Kela-siirron jälkeen

Ennen edellisen toimeentulotukiuudistuksen toteuttamista 2010-luvun alkupuolella sekä perustoimeentulotuen hakijoiden että saajien osuus helsinkiläisistä kasvoi. Vielä jyrkemmin tuolloin kasvoi helsinkiläisten työttömyysaste. Vuosien 2015 ja 2016 välillä eli juuri ennen perustoimeentulotuen siirtämistä Kelalle työttömyysaste kuitenkin kääntyi laskuun. Samalla myös perustoimeentulotuen hakijoiden ja saajien osuus väestöstä pieneni hieman.

Perustoimeentulotuen hakijoiden ja saajien osuudet lähtivät uudelleen selvään kasvuun, kun tuki siirtyi Kelan vastuulle vuonna 2017, vaikka työttömyysaste jatkoi laskuaan. Perustoimeentulotukea haki Helsingissä vuonna 2017 enemmän kotitalouksia kuin koskaan aiemmin 2010-luvulla – lisäystä vuoteen 2016 verrattuna oli 10 000 henkilöä. Uudistuksen alkuvaiheen jälkeen perustoimeentulotuen hakijoiden osuus helsinkiläisistä lähti laskuun, mutta osuus jäi silti selvästi aiempaa korkeammalle tasolle kuin ennen Kela-siirtoa.

Kuvio: Perustoimeentulotukea hakeneiden ja saaneiden osuuden sekä 18–64-vuotiaiden työttömyysasteen kehitys Helsingissä vuosina 2011–2019. Kuvasta näkee, että perustoimeentulotuen hakeminen yleistyi Helsingissä selvästi Kela-siirron jälkeen.

Perustoimeentulotukea hakivat ja saivat Kela-siirron jälkeen aiempaa yleisemmin erityisesti

nuoret
muut kuin Suomen kansalaiset
alimpaan tuloviidennekseen kuuluneet
aiemminkin Kelan etuuksia saaneet.

Myös muissa ikäryhmissä perustoimeentulotuen hakeminen yleistyi selvästi, mutta saajien osuudessa tapahtuneet muutokset olivat maltillisempia. Vanhimman ikäryhmän edustajat eli 65 vuotta täyttäneet saivat tukea Kela-siirron jälkeen jopa aiempaa harvemmin.

Pitkäaikainen toimeentulotuen saaminen tuli harvinaisemmaksi Kela-siirron jälkeen

Toimeentulotuen tarkoitus on toimia lyhytaikaisena ja väliaikaisena tukimuotona, mutta 1990-luvun laman aikana se muuttui yhä useammalle pitkäaikaiseksi toimeentulon lähteeksi tai täydennykseksi. Myös tässä tutkimuksessa havaitsimme, että perustoimeentulotuen saannin kesto kasvoi 2010-luvun alkupuoliskolla melko systemaattisesti kaikissa ryhmissä. Kun tuki siirtyi Kelalle vuonna 2017, keskimääräinen tukikuukausien määrä kuitenkin tippui edellisvuoden 7,7 kuukaudesta 6,6 kuukauteen. Mediaanissa pudotus oli suurempi, 9 kuukaudesta 7 kuukauteen.

Erityisen dramaattisesti tuen kesto lyheni yli 64-vuotiailla. Vuonna 2016 noin 40 prosenttia 65 vuotta täyttäneestä perustoimeentulotuen saajasta sai tukea vähintään 10 kuukauden ajan, kun vuonna 2017 vastaava osuus oli enää 25 prosenttia.

Kuvio: Perustoimeentulotuen keston kehitys vuosina 2011–2019. Tukikuukausia eri aikoja saaneiden osuus helsinkiläisistä perustoimeentulotuen saajista ikäryhmittäin. Kuvasta näkee, että perustoimeentulotukea on saatu Kela-siirron jälkeen aiempaa lyhyemmän aikaa.

Mikä siirron yhteydessä tapahtuneita muutoksia selittää?

Rekisteriaineistoon pohjautuvan tarkastelumme perusteella voidaan sanoa, että ainakin osa edelliselle toimeentulotukiuudistukselle asetetuista tavoitteista näyttää toteutuneen; tukea saa aiempaa useampi siihen oikeutettu, mutta samalla tuen pitkäaikainen saaminen näyttää vähentyneen.

Pohdimme tutkimusartikkelissamme tapahtuneita muutoksia ja myös niitä mahdollisesti selittäviä mekanismeja.

Ensinnäkin kynnystä toimeentulotuen saamiselle kasvattaa jo se, että toimeentulotuki on viimesijaisena ja tarveharkintaa edellyttävänä tukimuotona muita etuuksia monimutkaisempi. Tuen laskennassa huomioitavat tulot ja hyväksyttävät menot löytyvät laista (L 1997/1412), mutta Kelan toimihenkilö arvioi niiden kohtuullisuutta lakia toimeenpannessaan. Kelassa on luotu yhtenäinen etuusohje toimeentulotukipäätöksiä tekeville, mutta tuen luonteeseen kuuluu myös harkinta.

Kela on aineistomme perusteella tehnyt perustoimeentulotuen päätöksissä harkintaa joiltain osin eri tavalla kuin Helsingin kaupungin sosiaalitoimi aiemmin. Esimerkiksi 65 vuotta täyttäneiden kohdalla saajamäärän pienentyminen ja lyhentyneet tukijaksot selittyvät todennäköisesti sillä, että sosiaalitoimessa heille on saatettu myöntää pitkäaikainen maksusitoumus lääkkeisiin, vaikka laskennallista oikeutta perustoimeentulotukeen ei takuueläkkeen ja eläkkeensaajan asumistuen takaamaan tulotason vuoksi välttämättä syntynyt. Kelassa taas laskennallista oikeutta tukeen on seurattu tarkemmin.

Aiemmin perustoimeentulotuen hakemista on voinut vähentää muun muassa se, että tukea ei välttämättä ole tunnettu niin hyvin, sosiaalitoimistossa asioiminen on tuntunut leimaavalta tai tukea ei ole haluttu hakea, jos kyse on vain hetkellisestä rahan puutteesta. Monet tuen saajat tai siihen mahdollisesti oikeutetut ovat kuitenkin olleet valmiiksi Kelan asiakkaita.

Kynnystä perustoimeentulotuen hakemiselle ovat todennäköisesti madaltaneet monille tuttu asiointipaikka, Kelan työntekijöiden lisääntynyt ymmärrys tuesta ja ohjaus sen hakemiseen, erityisesti siirron yhteydessä aiheesta käyty runsas julkinen keskustelu sekä kattavat verkkopalvelut. Nämä syyt selittävät luultavasti havaintojamme tuen hakemisen ja saamisen yleistymistä ennestään Kelan etuuksia saaneiden, muiden kuin Suomen kansalaisten sekä nuorten osalta.

Vesittävätkö sosiaaliturvan leikkaukset tulevan toimeentulotukiuudistuksen tavoitteet?

Parhaillaan valmisteltavan toimeentulotuen kokonaisuudistuksen tavoitteet on asetettu vielä korkeammalle kuin perustoimeentulotuen Kela-siirron yhteydessä. Tulevan kokonaisuudistuksen tarkoituksena on hallitusohjelman mukaan puolittaa toimeentulotukea tarvitsevien määrä, kasvattaa työllisyyttä, pienentää toimeentulotukimenoja ja vahvistaa tuen luonnetta viimesijaisena ja väliaikaisena etuutena. Keinona tähän on tarjottu muun muassa erilaisten aktivoivien elementtien lisäämistä tukeen.

Tehtävä voi osoittautua silti vaikeaksi ja jopa mahdottomaksi. Erityisen ongelmalliselta näyttää etukäteen uudistukselle asetettu tavoite puolittaa tukea tarvitsevien määrä. Hallituksen johdolla jo aiemmin vahvistetut leikkaukset ensisijaisiin etuuksiin kasvattavat esimerkiksi THL:n arvion mukaan toimeentulotukea tarvitsevien henkilöiden määrää selvästi.

Myös tuen luonteen väliaikaisen roolin vahvistaminen ja tuensaajien työllisyyden edistäminen saattavat osoittautua hankaliksi jo sosiaaliturvaan toteutettujen leikkausten takia. Yleisen asumistuen leikkaukset ja työttömyysturvan suojaosan poisto kasvattavat luultavasti jälleen nimenomaan tuen pitkäaikaista saamista, koska toimeentulotukea tarvitaan pysyvämmin paikkaamaan ensisijaisten etuuksien pienentymistä.

Etenkin osa-aikatöitä tekevien määrä voi vähentyä, koska osa-aikatyön kannustimet ovat työttömyysturvan osalta heikentyneet. Näin esimerkiksi osatyökykyiset, jotka ovat aiemmin hakeneet toimeentulotukea vain toisinaan, jos ollenkaan, saattavat muiden tukien pienentyessä ja osa-aikatyön edellytysten selvästi heikentyessä jatkossa joutua turvautumaan useammin myös toimeentulotukeen.

Lisäksi uudistuksen toimeenpanosta viime kädessä huolehtivien Kelan ja hyvinvointialueiden toimintamenoihin kohdistuu leikkauksia, jolloin niiden keinot ihmisten syrjäytymiskierteen katkaisemiseen ja ehkäisemiseen saattavat kaikkein vaikeimmassa tilanteessa olevien tukiasiakkaiden osalta heikentyä.

Toimeentulotuen kokonaisuudistuksen tavoite tuottaa säästöjä toimeentulotuen menoihin on siis kaiken kaikkiaan hyvin haastava saavuttaa, koska tuen tarve erilaisten muiden sosiaaliturvaan kohdistuvien leikkausten ja samanaikaisten muutosten takia pikemminkin kasvaa kuin vähenee.

Helsingin yliopiston sosiaalipolitiikan professori Heikki Hiilamo totesikin jo hallitusohjelman pohjalta, että toimeentulotukea ollaan nyt uudistamassa isolla riskillä. Ilmeisenä vaarana on, että niin sanottujen aktivoivien elementtien lisääminen viimesijaiseen turvaan säästöjen toivossa vaikeuttaa kaikkein vaikeimmassa asemassa olevien ihmisten tilannetta entisestään.