Luotettava hallinto – epäluotettava päätöksenteko

Luottamus on yhteiskunnallisen toiminnan kulmakivi. Se on saksalaisen sosiologin Georg Simmelin sanoin yksi tärkeimmistä yhteiskunnallisista ”synteettisistä” voimista. Luottamus kanssaihmisiin ja instituutioihin lujittaa ja ylläpitää sosiaalisia siteitä ja yhteiskunnallista järjestystä. Se edesauttaa sosiaalista ja taloudellista toimintaa ja sen ennakoitavuutta, vähentää epävarmuuksia ja mahdollistaa esimerkiksi taloudellisten toimijoiden riskinoton.

Luottamus eri muodoissaan on useiden tutkimusten mukaan erityisen vahvaa Pohjoismaissa. Keväällä tarkastetussa väitöskirjassaan (Avautuu uuteen välilehteen)sosiologi Antti Kouvo tarkasteli ihmisten välistä eli ns. yleistynyttä luottamusta. Kouvon mukaan luottamus kukoistaa maissa, joissa kansalaiset kokevat julkiset instituutiot oikeudenmukaisina ja reiluina. Hyvän hallinnon lisäksi pohjoismaalaisten vahvaa luottamusta on selitetty verrattain pienillä tuloeroilla, protestanttisella perinteellä, maiden vauraudella ja etnisellä yhteneväisyydellä.

Tutkimukset ovat lisäksi osoittaneet, että hyvinvointijärjestelmien luonteella on yhteys luottamukseen. Universalististen järjestelmien, jotka eivät tee jakoa tuen tai palvelun saajan ja maksajan välillä on oletettu tuottavan korkeaa luottamusta. Sen sijaan tarveharkintaan pohjautuvien selektiivisten järjestelmien on oletettu tuottavan epäluuloa sekä hyvinvointi-instituutioita että kanssaihmisiä kohtaan.

On parempi luottaa jos et voi vaikuttaa?

Kelan tutkimusosaston TNS Gallupilla teettämissä kansalaiskyselyissä on vuosina 2009–2011 ja 2014 tutkittu suomalaisten luottamusta yhteiskunnallisiin instituutioihin. Keskeinen tulos on se, että suomalaisten luottamus instituutioihin vaihtelee huomattavasti riippuen siitä, mistä instituutiosta on kyse (ks. kuvio). Vuodesta riippumatta luotettavimpien instituutioiden TOP-3:n ovat muodostaneet poliisi, puolustusvoimat ja Kela. Näihin luottaa paljon tai erittäin paljon yli 80 prosenttia suomalaisista.

Heikointa luottamus on puolestaan poliittisia instituutioita – eduskuntaa, hallitusta ja puolueita – kohtaan. Vuodesta riippumatta vain viidennes suomalaisista luottaa poliittisiin puolueisiin. Lohdullista poliittisten toimijoiden näkökulmasta on kuitenkin se, että hallinto, jota ohjataan poliittisella päätöksenteolla, saa kansalaisilta luottamusta.

Kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien näkökulmasta onkin kiinnostavaa, että suomalaiset luottavat vähiten juuri niihin instituutioihin, joihin heillä on suorimmat vaikutusmahdollisuudet. Vastaavasti instituutioihin, joiden toimintaan ei juuri lainkaan voida suoraan vaikuttaa, luotetaan. Saattaa olla, että niiden toimintaan on vain pakko luottaa. Toki on myös niin että luottamuksen taso heijastaa myös instituutioiden toimintaa ja sen luonnetta, mutta myös mielikuvia kyseisten instituutioiden toiminnasta.

 

Kuvio. Luottamus yhteiskunnallisiin instituutioihin vuosina 2009–2011 ja 2014. Osuus vastaajista, jotka luottavat instituutioon paljon tai erittäin paljon (%). 

Luottamus muutoksessa

Vuosien 2009 ja 2014 välinen vertailu osoittaa lisäksi, että kovinkaan suuria muutoksia luottamuksessa ei ole tapahtunut. Tuomioistuimien, Kelan tai poliisin kaltaiset instituutiot ovat luonteeltaan sellaisia, joita kohtaan tunnetun luottamuksen äkkinäinen muutos vaatisi suuria muutoksia instituution toiminnassa tai sen maineessa.

Tuloksista on kuitenkin nähtävissä, että vallitseva tilanne heijastuu luottamukseen. Vuosien 2010 ja 2011 välinen maan hallitusta ja eduskuntaa kohtaan tunnetun luottamuksen romahtaminen on nimittäin selitettävissä sillä, että vuoden 2011 kysely ajoittui kesäkuulle, jolloin Säätytalolla oltiin vasta muodostamassa uutta hallitusta. Tuolloin vain 33 prosenttia suomalaisista luotti hallitukseen. Nyt kolme vuotta myöhemmin hallitukseen luottavien osuus on noussut 44 prosenttiin.

Kuviosta voidaan havaita myös vähittäisiä muutoksia. Esimerkiksi luottamus Kelaan on vahvistunut asteittain. Viidessä vuodessa Kelaan luottavien osuus on kasvanut 75 prosentista 85 prosenttiin, ja Kela on kiilannut instituutioiden vertailussa toiseksi ohi puolustusvoimien.

Kiinnostavaa on myös se, että kansalla on vahva luotto julkiseen terveydenhuoltoon. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistamista vaadittaessa on laajalti peräänkuulutettu rakenteellisia uudistuksia, joilla vastataan nykyjärjestelmän ongelmiin. Tämä saattaa olla perusteltua, mutta suomalaisten luottamukseen ongelmat eivät näytä välittyvän. Julkiseen terveydenhuoltoon luottavien osuus on sen sijaan kasvanut 67 prosentista 77 prosenttiin.

Muutoksen vastavoima

Sosiologian klassikoiden teksteissä luottamuksen merkitys on nostettu keskeiseksi tekijäksi erityisesti yhteiskuntien modernisaation yhteydessä. Paikallisyhteisöjen merkityksen vähentyessä luottamuksen kehittyminen yhteiskunnallisia instituutioita kohtaan ja toisille tuntemattomien ihmisten välille on tällöin nähty keskeisenä siteenä, jolla yhteiskunnallinen järjestys on ylipäänsä mahdollista.

Institutionaalista muutosta ja sen mahdollisuuksia pohdittaessa luottamus voidaan nähdä myös muutoksen vastavoimana. Eri instituutioihin kohdistuvaa luottamusta tarkasteltaessa voisi melko helposti esimerkiksi ennustaa, että kansanedustajien palkankorotuksia vastustettaisiin selvästi enemmän kuin poliisien palkankorotuksia.

Luottamus ei myöskään ole pelkästään näkymättömissä oleva ”synteettinen” voima. Se välittyy myös ihmisten käyttäytymiseen. Noin 40 prosentin äänestysaktiivisuutta viime kevään eurovaaleissa tai alle 60 prosentin äänestysaktiivisuutta vuoden 2012 kunnallisvaaleissa ei voida selittää pelkästään vaalipäivän sääolosuhteilla tai sillä, että puolueiden ”viesti ei mennyt perille”. Kyse on huomattavasti syvällisemmästä ongelmasta. Vaikka heikko luottamus poliittisia instituutioita kohtaan ei olekaan vain suomalainen ilmiö, olisi syytä laajemmin keskustella mistä tämänkaltainen tulos johtuu ja millä tavoin luottamusta poliittiseen päätöksentekoon voitaisiin Suomessa parantaa.

Mikko Niemelä
tutkimusprofessori
etunimi.sukunimi@kela.fi