Perustulon keskeiset ulottuvuudet

Jokaisen oma tulo? Universaalin perustulon poliittinen analyysi (Kela 2016)

Perustulosta keskustellaan Suomen lisäksi monissa muissakin maissa. Hollannissa on alkamassa perustulokokeilut eräissä isoissa kaupungeissa. Ranskassa suunnitellaan paikallisia kokeiluja. Sveitsissä järjestetään kesäkuun alussa kansanäänestys perustulosta. Kanadassa herätellään uudestaan perustulointoa. Englantilaiset järjestelevät perusturvaansa uuteen asentoon.

Kansainvälisen perustulokiinnostuksen taustalla on paljon samoja tekijöitä: perusturvan hajanaisuus, väliinputoamiset, etujen saantiin liittyvät viipeet, sosiaaliturvaan liittyvät kannustinkysymykset, työn luonteen muuttuminen ja siitä aiheutuvat sosiaaliturvan uudet haasteet. Näiden kysymysten ratkaisemiseksi perustuloon ladataan vahvoja toiveita ja odotuksia. Osaan ongelmista perustulo olisi ratkaisu, osan suhteen odotukset on viritetty niin korkealle, että niihin on vaikea vastata. Oman pulmansa muodostaa se, että perustulo terminä tarkoittaa yhdelle yhtä ja toiselle toista.

Jurgen De Wispelaeren työpaperi(Avautuu uuteen välilehteen), johon tämä kirjoitus perustuu, selventää käsitteellistä sekavuutta ja pohtii perustulon keskeisiä ulottuvuuksia: universaalisuutta, henkilökohtaisuutta, anteliaisuutta, rahoitusta sekä poliittista ja hallinnollista toteutettavuutta.

Universaalisuus

Universaalius viittaa siihen, kuinka suuren osan ihmisistä joku sosiaalipoliittinen järjestelmä kattaa. Universaalit järjestelmät sulkevat sisäänsä kaikki. Perustuloa pidetään universaalisena etuutena. Universaalisuus liittyy vahvasti keskusteluun maahan- ja maastamuuttajista, etuuksien eksportoitavuuteen, inkluusioon ja ekskluusioon. Täyteen universaalisuuteen siirtyminen olisi hyvin radikaali reformi. Siksi monet perustulon kannattajat ehdottavatkin perustulon toteuttamista askel askeleelta. Yksi tapa olisi se, että luodaan perustuloa muistuttava järjestelmä tietyille alaryhmille. Järjestelmä laajennetaan asteittain universaaliksi. Toimeentulotuen siirto Kelan hoidettavaksi monien mielestä tarjoaisi mahdollisuuksia asteittaiseen siirtymiseen kohti perustuloa.

Henkilökohtainen vai kotitalouskohtainen etuus?

Perustuloa pidetään perinteisesti henkilökohtaisena etuutena. Jotkut perustulon kannattajat tosin ovat olleet valmiita suosittelemaan kotitalouskohtaista perustuloa. Tällöin myös perhekohtaiset sosiaaliedut voitaisiin liittää perustuloon. Niin ikään skaalaedut voitaisiin ottaa huomioon. Mutta tässä törmätään moniin uusiin ongelmiin. Mikä lopultakin on kotitalous? Ketä kaikkia siihen kuuluu? Suomalainen sosiaaliturvakaan ei ole täysin yksiselitteinen määritellessään kotitalouksia.

Kaikessa sosiaaliturvassa joudutaan tekemään valinta siitä, kohdennetaanko toimenpiteet yksilöille vai kotitalouksille. Pohjoismaisessa perinteessä on painotettu henkilökohtaisuutta, kun taas Keski-Euroopassa katolisen sosiaaliopin mukaisesti silmämääränä on ollut perhe. Toki kummassakin esiintyy molempia elementtejä. Esimerkiksi meillä monet etuudet ja verotus ovat henkilökohtaisia, mutta jotkut etuuksista taas ovat kotitalouskohtaisia tai niihin sisältyy erilaisia sosiaalisen statuksen huomioivia seikkoja, kuten lasten lukumäärä ja yksinhuoltajuus. Kaikki nämä tekijät ja niitten erilaiset yhdistelmät hankaloittavat toimivan ja oikeudenmukaiselta tuntuvan perustulomallin – tai ylipäätään sosiaalipolitiikan – suunnittelua.

Tuen saamisehdot ja vastikkeellisuus

Perustulon ajatellaan olevan ehdoton ja vastikkeeton. Suomalaiseen perusturvajärjestelmään sisältyy vastikkeellisuutta ja sanktioita. Perustuloa moititaankin juuri siitä, että rahaa jaetaan työhaluttomille ja että perustulo saattaa olla syrjäytymisen mekanismi. Ennen muuta nämä ongelmat on nähty akuutteina koulutuksen ja työn ulkopuolella olevien nuorten kohdalla. Haluja lisätä vastikkeellisuuden eri muotoja kasvattaa myös huoli ohjelman legitimiteetistä. On vaikea puolustaa järjestelmää, jos sen nähdään antavan helppoa ja ilmaista rahaa. Ongelma voidaan yrittää ratkaista kahdella tavalla. Ensinnäkin maksettava etuus voi perustua tuloharkintaan. Mutta tällöin on jo etäännytty eräästä perustulon keskeisestä ideasta.

Toisekseen perustulon saamiseen voidaan liittää käyttäytymisvaatimuksia. On mm. puhuttu osallistumistulosta, joka sisältäisi pienen perustulon, jota voisi täydentää osallistumalla yhteiskunnallisesti hyödylliseen työhön (hoiva- ja vapaaehtoistyö, työharjoittelu, kouluttautuminen jne.). Demarinuorten yleisturva ja erilaiset osallistavan sosiaalipolitiikan muodot liittyvät samaan ajattelutapaan. Vastikkeellisissa malleissa on oma eleganssinsa. Ne sopivat hyvin työyhteiskunnan moraaliseen koodiin. Siksi niille on helpompi saada poliittinen tuki kuin täysin vastikkeettomille malleille. Pulma tietysti on se, kuka päättää, mikä on eri aktiviteettien arvo, kuinka laajaa osallistumisen tulisi olla, miten ja kenen toimesta osallistumista valvottaisiin? Hollannin kokeiluissa vastikkeellisuudesta ja sanktioista luovutaan, ja ihmisille käydään maksamaan vastikkeetonta ’luottamusrahaa’.

Yhdenmukaisuus

Useat perustulomallit lähtevät siitä, että kaikille maksetaan samansuuruinen tuki. Tästä periaatteesta voidaan poiketa ainakin kolmella tavalla. Edellä jo keskusteltiin kotitalouden rakenteen mahdollisesta vaikutuksesta tuen suuruuteen. Toisekseen erottelukriteerinä voidaan käyttää esimerkiksi ikää. Näin voidaan – jos niin halutaan – eriyttää esimerkiksi lasten, opiskelijoitten ja työssä käyvien aikuisten tuet. Kolmanneksi paikkakuntien erilaiseen kustannustasoon liittyvät tekijät voivat toimia eriyttämisen pohjana. Asumistuen alueluokitukset ovat esimerkki tällaisesta eriyttämisestä. Perustulon kannalta keskeinen kysymys on, miten tarpeellista on pitää kiinni yhdenmukaisuuden periaatteesta ja missä määrin paikallinen kustannustaso pitäisi huomioida.

Perustulon, kuten muunkin sosiaaliturvan, tasoeroja voidaan käyttää kannustamaan ihmisten käyttäytymistä haluttuun suuntaan (vrt. vastikkeellisuus edellä). Periaatteessa sekä yhdenmukaisuus että siitä poikkeaminen ovat linjassa useimpien perustulon muotojen kanssa. Vahvasti eriytettyjä etuustasoja sisältävä perustulo muuttuu universaalista ja peruttamattomasta etuudesta valikoivaksi. Samalla perustulon idea alkaa vesittyä

Edun kesto

Eräs keskeinen perustulon vastustajien huoli liittyy yhtäältä siihen, miten nopeasti perustulon piiriin tullaan ja kuinka pitkään etuutta maksetaan: onko se ikuinen vai määräaikainen. Määräaikainen perustulo saattaa olla poliittisesti hyväksyttävämpi kuin ajallisesti rajoittamaton etuus. Aikarajoitteinen perustulo auttaisi tilkitsemään hyväksikäyttöä, vapaamatkustamista ja eksportoitavuutta. Aikarajoitteisuus mahdollistaisi myös erilaisia tarkistuksia, jotka liittyvät edellä keskusteltuun vastikkeellisuuteen.

Perustulon jakokanavat

Kokeiluissa on käytetty erityyppisiä jakokanavia: mm. postissa jaettavat sekit, perustulo-pankkikortti, jossa on automaattinen noston yläraja, tai veronpalautukset. Jokaisella mekanismilla on omat hyvät ja huonot puolensa. Tärkein hallinnollinen tekijä on se, miten helposti perustulomalli voidaan istuttaa nykyiseen toimintaympäristöön, ja miten helposti voidaan käyttää olemassa olevia resursseja, muun muassa käsittelykoneistoa tai ICT-järjestelmiä. Perustulon kaltaisen uuden ja radikaalisti muista sosiaaliturvan muodoista poikkeavan elementin istuttaminen olemassa olevaan institutionaaliseen ympäristöön on haastava tehtävä maksutavasta ja -alustasta riippumatta.

Anteliaisuus

Perustulon on nimensä mukaisesti ajateltu kattavan ihmisen perustarpeet. Perustulon ei kuitenkaan tarvitse asettua toimeentulon minimitasolle vaan se voi ylittää tai selvästi alittaa riittävänä pidetyn toimeentulon tason. Keskeinen ero on siinä, täydennetäänkö perustuloa muilla tulonsiirroilla (kuten osittaisessa perustulossa) vai korvaako perustulo lähes kaikki muut julkiset tulonsiirrot. Näkökulmilla on vahvat ideologiset taustat. Hyvinvointivaltion vahvat kriitikot kannattavat mallia, joka tarjoaa vain yhden universaalin tulonsiirron. Tällöin lähes kaikki muut tuet leikattaisiin pois. Toisaalla taas vaaditaan, että (osittaista) perustuloa täytyy aina täydentää muilla tuen muodoilla, esimerkiksi asumistuella, joka huomioi paikkakuntakohtaiset erot asumiskustannuksissa.

Riittävyyden määrittely on ampumista liikkuvaan maaliin. Perusturvan tason määrittely on useimmiten sattumanvaraista ja riittävyys on määrittelykysymys. Myös tässä on vahvan ideologinen ja poliittinen ulottuvuus. Riittävyyttä eli perustulon eri tasoja on syytä arvioida myös suhteessa siihen, miten ne vaikuttavat kannustinloukkoihin ja efektiivisiin marginaaliveroasteisiin sekä millaisia tulonjaollisia ja kustannusvaikutuksia niillä mahdollisesti olisi.

Rahoitus

Perustulon rahoittamiseksi on esitetty lukuisia ehdotuksia. On esitetty tuloverotuksen uudelleenkohdistamista tai kiristämistä, korkeampia kulutus- tai yritysveroja, ympäristö- ja varallisuusveroja tai pääomakeinottelulle asetettavaa Tobinin veroa. Eräät perustulon kannattajat ehdottavat perustulon rahoittamista nykyisen budjetin raameissa – pääosin uudelleen kohdentamalla olemassa olevia budjettimäärärahoja. Verotuksen progressio on oma tematiikkansa. Kannetaanko vero perustulon ylittävän tulon osalta yhden veroprosentin (tasaveron) mukaisesti vai sovelletaanko ylimenevään tuloon veroprogressiota? On myös pohdittu sitä, rahoitetaanko perustulo yleisen verotuksen kautta kenties yhdistelemällä yllä mainittuja rahoitusvaihtoehtoja, vai pitäisikö sille korvamerkitä erillinen ’perustulomaksu’ perinteisten sosiaalivakuutusmaksujen tapaan.

Kenties tärkein kysymys liittyy perustulon budjettivaikutuksiin. Jos vaaditaan budjettineutraalisuutta, niin perustulon rahoittamiseksi julkisia tulonsiirtoja pitää vastaavasti muilta osin pienentää verojen korotuksen sijaan. Tämä tarkoittaa sitä, että perustulo joka tapauksessa korvaisi olemassa olevia sosiaalipoliittisia tai muita tulonsiirtojärjestelmiä. Korvaamisaste, toisin sanoen mitä ja kuinka monta järjestelmää perustulo korvaa, riippuu luonnollisestikin yhtäältä perustulon suuruudesta ja toisaalta poliittis-institutionaalisesta tuesta nykyisille järjestelmille – esimerkiksi kassapohjainen työttömyysturva tai työeläke.

Eräät perustulon puolestapuhujat ovat esittäneet perustulon rahoittavan itse itsensä, jos otetaan huomioon köyhyyden ja taloudellisen eriarvoisuuden aiheuttamat yhteiskunnalliset kustannukset. Kanadalaisten kokeilujen pohjalta on väitetty, että perustulo tuottaa ”terveydellistä osinkotuottoa”, joka pitäisi ottaa kustannuksia vähentävänä tekijänä huomioon. On kuitenkin varsin kiistanalaista, onko perustulolla tällaisia dynaamisia vaikutuksia ja kuinka suuria ne mahdollisesti olisivat. Vaikutusten luotettava mittaaminen vaatii luotettavaa koeasetelmaa ja suhteellisen suurta otoskokoa. Tämähän on juuri se, mitä perustulokokeilussa pyritään saamaan aikaa, jotta asioista saataisiin tieteellisesti luotettavaa tietoa päätöksenteon pohjaksi.

Olli Kangas
Yhteiskuntasuhteiden johtaja, Kela
etunimi.sukunimi@kela.fi

Lähde: De Wispelaere, J. Jokaisen oma tulo? Universaalin perustulon poliittinen analyysi.(Avautuu uuteen välilehteen) Helsinki: Kela, Työpapereita 87/2016.