20 vuotta Kelan opintotukea

Nykyinen opintotukilaki (laki 21.1.1994/65) tuli voimaan noin 20 vuotta sitten. Vuoden 1994 syyslukukaudella ns. uusimuotoista, opintorahapainotteista opintotukea, joka oli vuonna 1992 otettu käyttöön korkeakouluissa, alettiin soveltaa myös toisen asteen oppilaitoksissa. Samalla opintotuen toimeenpano siirrettiin Kelaan.

Opintotuki on yksi merkittävimmistä Kelan ylläpitämistä ja hallinnoimista tukijärjestelmistä. Opintotuen saajia on vuosittain yli 300 000. Opintotuki on yleensä opiskelijan tärkeä tai tärkein tulonlähde usean vuoden ajan. Opintotuki edistää koulutuksen tasa-arvoa verrattuna joidenkin muiden maiden käytäntöihin, joissa vanhempien rahapussi määrittelee pitkälti opiskelumahdollisuudet.

Kuluneen 20 vuoden aikana opintotuen reaaliset kustannukset valtiolle eivät ole juuri kasvaneet. Vuonna 2013 valtion opintotukimenot olivat 784 miljoonaa euroa. Kuluttajahintaindeksillä korjattu vuoden 1995 luku on 795 miljoonaa euroa. Kuvassa 1 on esitetty opintotukimenojen kehitys vuosina 1994–2013.

 

Kuva 1. Opintotukimenot 1994–2013. Tiedot Kelan tilastoista ja valtion talousarvioista. Valtiolle suoritetut takaussaatavat on vähennetty valtion maksamista takausvastuista.

Menojen hillittyyn kehitykseen on kaksi selitystä. Yksi selitys on, että opintotukea saavien opiskelijoiden lukumäärä ei ole yleensä ottaen kasvanut vaan huippuvuosiin verrattuna jopa pienentynyt. 15–24-vuotiaiden ikäluokan koko on pysynyt lähes ennallaan viime 20 vuoden aikana.

Toinen tärkeämpi syy on se, että opintotukea ei ole sidottu indeksiin ennen kuin tänä syksynä, 1.8.2014 lähtien. Opintotukietuuksien reaaliarvolla on ollut taipumus alentua. Opintotukea on tosiasiassa leikattu pitämällä lain euromäärät ennallaan. Harvakseen tehdyillä tasokorotuksilla on lähinnä palautettu opintotuen aikaisempi reaaliarvo tai hillitty reaaliarvon laskua.

Opintotuen menorakenteessa on kylläkin tapahtunut muutoksia. Asumislisää saavien lukumäärä on kasvanut 20 vuoden aikana. Toisaalta opintolainan takaussuoritusten ja korkoavustusten merkitys on vähentynyt.

Opintotuki ei vieläkään kaikilta osin vastaa reaaliarvoltaan vuoden 1994 syksyn tasoa. Korkeakouluopiskelijan täysimääräisen opintorahan ja asumislisän summan reaaliarvo on noin 80 euroa jäljessä vuoden 1994 tasosta. Kuva muuttuu jonkin verran kauniimmaksi, jos otetaan huomioon valtion takaama opintolaina, jota on korotettu hintojen nousuvauhtia reippaammin. Pyrkimys lisätä opintolainan osuutta opintotuessa on ainakin jossain määrin toteutunut.

Jos opintotuen kehitys halutaan suhteuttaa jotenkin yleiseen tulokehitykseen, yhdeksi vertailukohdaksi voidaan ottaa tulonjakotilaston köyhyysraja, 60 % mediaanitulosta yksinäisellä henkilöllä. Nähdään, että vuoden 1994 jälkeen tämä suhde on lähes yhtäjaksoisesti huonontunut.

 

Kuva 2. Opintotuen suhde köyhyysrajaan 1994–2012. Köyhyysraja Tilastokeskuksen tulonjakontilaston mukaisesti: 60 % mediaanitulosta. Kunkin vuoden elokuussa voimassa ollutta opintotukea on verrattu kyseisen vuoden köyhyysrajaan.

Nyt voimaan tullut indeksisidonnaisuus hillitsee opintotuen reaaliarvon hiljaista rapautumista. Se koskee kuitenkin vain itse opintorahaa. Se ei koske asumislisän ylärajaa eikä opintotukilaissa olevia tulorajoja. Se ei koske myöskään opintolainan valtiontakauksen ylärajaa. Sitä paitsi ensi vuoden talousarvioesitykseen sisältyvä osittainen indeksijäädytys koskee myös opintotukea. Ensi vuoden syksylle on luvassa vaatimaton 0,4 prosentin indeksitarkistus opintorahoihin, joten tässä vaiheessa on jälleen luvassa opintotuen, ja itse opintorahankin reaaliarvon supistumista.

Tarvetta yksinkertaistamiseen

Opintotukijärjestelmä on ikärajoineen sekä oppilaitos- ja asumismuotoluokitteluineen melko mutkikas järjestelmä, vaikka sen tuottama tukisumma on yleensä melko pieni. Opintotukilaissa on määritelty nelisenkymmentä erilaista rahamäärää tai kerrointa, joita tarvitaan eri opintotukimuotojen laskentaan. Mutkikkuutta lisää nyt se, että tänä syksynä tuli voimaan opintorahan korotus, joka koskee vain uusia opiskelijoita. Näin ikään, asumismuotoon ja oppilaitosasteeseen perustuvan luokittelun rinnalle tuli vielä uusi luokittelu opiskelun alkamisajan suhteen.

Opintotukilaissa on monta asteikkoa, joilla määritellään vanhempien tulojen vaikutus opintotukeen. Eräissä tilanteissa vanhempien suuret tulot pienentävät opintotukea, ja tämä on määritelty kahdella eri tavalla. Tietyissä tilanteissa taasen vanhempien pienet tulot suurentavat opintorahaa, ja tämä kaava on määritelty kuudelle eri opintorahatasolle. Jos lainsäädäntöä halutaan yksinkertaistaa ja selkeyttää, tässä olisi kyllä perattavaa. Opintotuen riippuvuus puolison tuloista on poistettu eikä riippuvuudelle vanhempienkaan tuloista eräissä tapauksissa ole enää kovin vahvoja perusteita.

Opintotuen nykyisen tason riittävyydestä on vaikea esittää yksiselitteistä arviota. Se riippuu paljon asumiskustannuksista. Jos opiskelija pääsee edulliseen opiskelija-asuntoon ja voi käyttää hyväksi valtion ateriatuella tuettua ruokailua, tilanne voi olla melko suotuisa tai siedettävä. Opiskelijoiden maksamat vuokrat ylittävät kuitenkin keskimäärin selvästi asumislisän vuokrakaton, joka nykyisin on 252 euroa. Kelan tilasto joulukuulta 2012 kertoo, että 60 prosentilla asumislisän saajista vuokra oli vähintään 300 euroa kuukaudessa. Vuokra oli vähintään 450 euroa 17 prosentilla asumislisän saajista. Kun opintotukilakia nyt viimeksi muutettiin, hallituksen esityksessä todettiin, että asumislisän vuokrarajan edellisen tarkistuksen jälkeen vuokrataso on noussut 18 prosenttia. Vuokrarajaa ei ole kuitenkaan muutettu vuoden 2005 marraskuun jälkeen.

Opintotuen rinnalle sallittu työtulo, joka ei pienennä opintotukea, on opintokuukausina 660 euroa kuukaudessa. Se on suhteellisen paljon verrattuna esim. työttömille nyt säädettyyn 300 euron ns. suojaosaan, joka ei pienennä työttömyyspäivärahaa. Opiskelijoille tämä on eduksi, mutta jos opintoaikoja halutaan lyhentää, työtulojen hankkimisen houkuttelevuutta pitäisi pikemminkin vähentää kuin lisätä – edellyttäen, että opiskelijan toimeentulo on turvattu itse opintotuella. Mutta ei työelämässä mukana oleminen ainakaan vahingollista ole.

Työttömyys voi jarruttaa opintolainan käyttöä

Verotuksen mutkikas ja tähän mennessä melko vähän käytetty opintolainavähennys on nyt korvattu hieman yksinkertaisemmalla opintolainahyvityksellä, joka on sidottu opintojen suorittamiseen tavoiteajassa. Opintolainahyvitys merkitsee sitä, että osa opintolainasta lyhennetään valtion varoista. Lainaa on oltava vähintään 2 500 euroa, jolloin hyvitys on tämän ylittävältä osalta 40 prosenttia. Melko lailla sama sisältö on ollut opintolainavähennyksellä, mutta siinä menettely on hieman mutkikkaampi, koska etu on tullut vähitellen verovähennyksen muodossa.

Voi olla, että tämä uusi järjestelmä houkuttelee aikaisempaa useampia opiskelijoita opintolainan nostamiseen. Toisaalta työmarkkinoiden lisääntynyt epävarmuus voi hillitä opintovelkaantumista, jossa viime vuosina on ollut havaittavissa pientä kasvua. Yksi ero 20 vuoden takaiseen tilanteeseen verrattuna on, että korkeasti koulutettujen osuus työttömistä on kasvanut. Heinäkuussa 1994 työttömistä työnhakijoista oli 2,7 prosenttia suorittanut ylemmän korkea-asteen tai tutkijakoulutukseen tähtäävän tutkinnon. Heinäkuussa 2014 vastaava osuus oli 7,2 prosenttia. Vaikka työttömien kokonaismäärä on yhä pienempi kuin 20 vuotta sitten, esimerkiksi diplomi-insinöörejä on nyt enemmän työttömänä kuin 1990-luvun puolivälissä.

Keskustelu opintotuesta kytkeytyy tämän hetken talouspolitiikan ja budjettipolitiikan kuumiin kysymyksiin. Työurien pidentämiseksi opiskelijoilta vaaditaan lyhyempiä opintoaikoja. Kuitenkin opintotuen riittämättömyyden tai niukkuuden vuoksi valtaosa opiskelijoista on mukana työelämässä jo ennen opintojen päättymistä. Vuonna 2012 opintotukea saaneista opiskelijoista 88 prosentilla oli opintotuen lisäksi myös muita tuloja. Ehkäpä opiskelijoista ei pitäisi tehdä ”kestävyysvajeen” syntipukkeja.

Voisi myös sanoa, että opiskelu on parhaita keinoja työvoiman tarjonnan edistämisessä. Ilman opiskelua, joka vaatii monivuotista ponnistelua, ei saada uutta ammattitaitosta työvoimaa eri aloille, kaivatuista huippuosaajista puhumattakaan. Jos sitten koulutetulle työvoimalle ei olekaan tarpeeksi kysyntää, tuskin siitä ainakaan opintotukea voidaan syyttää.

Pertti Honkanen
Johtava tutkija
etunimi.sukunimi@kela.fi